探析俄罗斯对北方海航道的控制问题＊

郭培清 管清蕾

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

探析俄罗斯对北方海航道的控制问题＊

郭培清 管清蕾

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

北方海航道不仅仅受到狂风、洋流、冰情等自然条件的影响,同时还要受到诸多国际管理制度和国际法等因素的牵制,这些国际法涉及冰封海域的领海与海峡。因为历史和地理原因,苏联/俄罗斯对北方海航道实行了垄断性控制,制定了相关北方海航道法规和政策,但同时俄罗斯的国内法律与国际法也有诸多矛盾。

苏联/俄罗斯;北方海航道;北方海航道海路航行规章

一、俄罗斯对北极水域提出主权要求的法律依据

北方海航道的属性与航道所处的俄罗斯北极水域的法律地位密切相关。俄罗斯对北极沿岸水域提出主权及主权权利要求的国际法依据有扇形原则、历史性权利和直线基线法。

(一)扇形原则

扇形原则是以两极极点为顶点、以两条相关的经线为两个腰、以某条纬线为底所形成的扇形范围归邻接极点的国家所有。

20世纪初,沙皇俄国根据领土相邻和相近原则,向协约国和中立国宣布靠近俄国北部沿海的岛屿属于沙皇俄国,宣称它们是俄领土的组成部分,是俄国大陆架的延伸。[1]

十月革命后,伴随着西方对苏俄内战的干涉,挪威占领了新地岛和弗兰格尔岛。美国趁出兵远东之机,占领了楚科奇半岛,在此建立测量站。同时,外国探险者也频繁出现在俄国北方海域和岛屿,刺激苏联政府重提1916年宣言中的政策。苏联决定设法排除其他国家对苏联扇形未发现领土占领的可能性。1926年4月15日,苏联中央执行委员会颁布法令——“关于苏联北冰洋土地和岛屿领土的声明”(On the proclamation of land and islands located in the Northern Arctic Ocean as territory ofthe USSR),这是苏联第一部边界法,“苏维埃社会主义共和国联盟宣布,在苏联北极海域内西起格林威治东经 32°04′35″,东到 Vaida 湾东侧的格林威治西经168°49′30″,直到北极点的地区内 ,从该法令颁布之日起,已经发现和尚未发现或将来发现的所有土地和岛屿,均属苏联。”[2]法令仅限于北极扇形中的土地和岛屿,没有提到水体,没有提到扇形区域的海洋界限。1926年边界法体现的扇形理论对传统的国际法领土获得方式提出了极大挑战,这等于提前否决了其他国籍的探险发现者的功绩,除了苏联国籍的发现活动以外,其他任何国家的首先发现都被苏联视为毫无意义。苏联政府虽然没有官方宣布对扇形原则的认可,官方也从未对扇形区内的水域正式提出主权要求,态度模糊。

苏联崩溃后,俄罗斯在扇形理论上的态度依然不明朗。1998年俄罗斯杜马重申1926年法律的原则,旨在强化俄罗斯对北极水域的主权。[3]俄罗斯2007年北极海底插旗期间宣布对“俄罗斯扇形内”的大陆架提出权利要求,表明扇形原则的影子仍隐现于俄罗斯北极政策中。事实上,俄罗斯的扇形政策一方面官方态度十分模糊,另一方面在实践上却依靠扇形原则巩固对北极的权利。

(二)历史性权利

苏联对北极群岛的历史性权利主张在他国默认方面处于更加劣势的地位,争议焦点集中在北方海航道的所谓“历史性海峡”上。

关于“历史性海峡”的定义,苏联海洋法学家、联合国海洋法会议苏联代表巴拉伯利亚(P.D.Barabolia)认为应该具备这样几个特点:位于国际航道旁边,长期由一个沿海国使用,该国投入大量资本开发海峡,包括研究、建设航行设施和信号系统、疏浚航道等;海峡对沿岸国家有重要的经济和国防价值;海峡的管理制度完全掌控于沿岸国家;商船必须按照事先规定的路线行驶,必须接受规定的领航,因为这些海峡通向属于沿岸国家拥有的海岸和港口。外国战舰只有在得到沿岸国家的许可后才能通过历史性海峡。所有这些要素中,最基本的是沿岸国家在其他国家未使用海峡前已经长期有效控制海峡。按照巴拉伯利亚的定义,拉普捷夫海峡、桑尼科夫海峡、鞑靼海峡属于历史性海峡。

冷战时代,苏联的历史性权利的主张主要通过法令和外交活动形式向世界公示。1920年5月,苏联外交人民委员会在致挪威外交部的照会中,宣布白海是俄国内海。1956年苏联海洋法手册把白海划作历史性海域。

1960年“苏联国家边疆法”(Statute on the state boundary of the USSR)提到了“历史上属于苏联的海峡”,但没有指出海峡名称。根据1960年边疆法第四条,历史性水域属于内水。该条款的定义是,“海湾、港湾出入口、内凹湾、河口和历史上属于苏联的海和海峡”属于苏联内水,但该法没有明确指出哪些具体的水域是历史性水域。此前只有彼得大帝湾在1957年被苏联官方立法宣布为历史性水域,但遭到多国抗议。1964年7月21日,苏联通知美国政府的备忘录宣布连接拉普捷夫海和东西伯利亚海的拉普捷夫海峡、桑尼科夫海峡是苏联的历史性水域。关于拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡,美国认为,根据历史原因将国际法中的历史性水域原则应用于国际海峡而宣布这些水域的主权是不妥的。

在一系列法令基础上,1965年苏联“海商船舶部”(Ministry of Maritime Fleet)宣布在维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡对“所有船只”实行强制性破冰船护航。后来这一原则延伸到拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡。

1966年苏联颁布的“海军国际法手册”(The naval international law manual)提到拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡属于历史性水域。[4]同年苏联政府发布“苏联国际海洋指南”提出,苏联的一些海峡应该视为“历史性水域”,这是苏联官方文件中第一次出现这一术语,“德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡被认为在历史上属于苏联。苏联官方认为它们从未被用于国际航行,根据特殊的自然条件和经常性的冰阻情况,这些海峡的法律地位完全不同于所有其他用于国际航行的海峡。”[5]

1982年新的苏联国家边疆法(New law on the state boundary of the USSR)重提1960年国家边疆法对历史性水域的认识。1993年俄罗斯联邦国家边疆法在第5(2)条和第4(1)条重申了俄罗斯对北极海峡的“历史性权利”。1999年俄罗斯批准海洋法公约,宣布北方海航道上冰封海峡是俄内水,根据是此处是直线基线圈起来的历史性水域。[6](P162-167)

综合看来,苏联对于历史性海峡标准的认定没有明确的标准,所提出的历史性水域名单混乱,权利主张行动前后不一。

针对俄罗斯政府和学术界的态度,有西方学者指出,尽管苏联对两处海峡提出了自己的历史性权利,但是如果它不能提供充分的证据,表明本国在此已经长期进行了排他性的司法管辖,那么这种声明也是软弱无力的,无法获得其他国家,尤其是美国的认可。事实上,美国等国1965年即多次抗议,对苏联的历史性权利主张并未默认。[7]根据习惯法,历史性权利、历史性海峡,最重要的一条是得到国际社会或者相关国家的默认。1951年挪威渔业案中,国际法庭认为挪威长达200多年的排他性管辖期间英国没有表示抗议,遂被国际法庭视为等同于默认,而苏联/俄罗斯的航道控制从未得到利益相关国家的默认。

(三)直线基线原则

历史性权利毕竟需要得到相关利益国的默认方能生效,苏联政府提出的四处历史性海峡均遭遇美国等国的挑战,从而苏联从国际条约法中寻求更有效的、更明确的法律支持,20世纪80年代在北极沿岸都划出了大量直线基线。1985年1月15日苏联部长委员会颁布“关于系列地理测量,对北冰洋、波罗的海和黑海领海、专属经济区和大陆架的确认”。(List ofGeographical Coordinates of the Points Determining the Baselines Position for Measuring the Breadth of the Territorial Waters,Economic Zone and Continental Shelf of the USSR),在苏联的北冰洋的地区建立直线基线。

直线基线是测量内水、毗连区、专属经济区及大陆架等基本权利范围的基础。苏联划出的直线基线包括群岛海峡直线和沿岸直线。

1、群岛海峡直线基线

鉴于至今海洋法体系仍未对直线基线的概念给予明确规定,苏联/俄罗斯在北极海域实施直线基线的法律依据主要来自1951年挪威渔业案的国际判例引申出的习惯法,也就是说必须符合如下原则:(1)海岸向大陆深深凹进和嵌入的地带如挪威北方的芬马克东部,或者群岛紧靠;(2)群岛不能在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向,一般认为是20度;(3)陆地与海洋的紧密联接,按照挪威渔业案海洋对陆地的比率一般不能超过挪威渔业案中3.5:1;(4)因为国家主权的实施、长期使用或通行、国际社会的普遍容忍以及沿海国家的重大利益而获得巩固。

根据挪威渔业案中体现的国际惯例和1958年及1982年公约的规定,前三条属于强制性标准,必须符合;第四条属于辅助性、巩固性标准,属于弹性原则。四条标准中,苏联/俄罗斯唯一可占优势的是国家主权的长期实施、长期使用或通行,以及在沿海拥有重大利益等,即历史性权利,但历史性权利的关键在于必须获得相关利益国的默认和国际社会的普遍容忍,而这方面苏/俄的北极权利主张屡遭质疑。

现在最有争议的是四个海峡,北地群岛的维利基茨基海峡和绍卡利斯基海峡、新西伯利亚群岛的德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡。维利基茨基海峡西端入口直线基线长度60.1海里,东端入口处直线基线长42海里。绍卡利斯基海峡西部入口直线基线分为两段,长度分别为27.2和26.8海里,中间一小岛连接,东部入口27海里。桑尼科夫海峡西部入口36海里,东端44海里;拉普捷夫海峡西入口32海里,东端30海里。另外,喀拉海峡西端直线基线长度29海里,东端32海里。[8]可以看出,这些基线均超过领海长度线的两倍,缺乏法律依据。苏联强调这些海峡的历史性权利作为直线基线的支撑。

2、沿海直线基线

除岛屿实施直线基线以外,俄罗斯也在北冰洋沿岸的海湾、河口划出了28条直线基线,但只有5条长度不超过24海里。按照联合国海洋法公约,湾口和河口的直线基线不能超过24海里。但俄罗斯根据历史性权利对直线基线长度超过24海里的白海(封闭直线基线84.4海里长)、Cheshskaia湾(44海里)、Pechorskii湾 (59.9 海里)、Baidarskaia湾(62.5海里)、鄂毕湾(有两条直线基线构成43海里、28.3海里)、叶尼塞河口(65.7海里、24.3海里)提出主权要求。[6](P160)

1982年《联合国海洋法公约》第10条对于海湾的直线基线进行了详细说明,第4款提出“如果海湾天然入口两端的低潮标之间的距离不超过二十四海里,则可在这两个低潮标之间划出一条封口线,该线所包围的水域应视为内水。第5款“如果海湾天然入口两端的低潮标之间的距离超过二十四海里,二十四海里的直线基线应划在海湾内,以划入该长度的线所可能划入的最大水域。”显然,“24海里”是海湾或者河口直线基线必须遵守的硬性标准。照此制度,作为1982年公约成员国的俄罗斯北极大陆沿岸最多只有5个湾口或河口的直线基线符合海洋法公约规定。

1985年苏联实施直线基线遭到许多其他国家的抗议。苏联解体后,俄罗斯全部继承了苏联时代的政策和法律,因此,前苏联的北方海航道法律规定也顺理成章成为俄罗斯的法律。

二、俄罗斯对北方海航道的控制

俄罗斯制定了相关北方海航道的法律制度,例如航行、收费等法律制度。

从航运层面看,对外国航运及贸易的管制始自沙皇时期的探险时代,为防止西欧探险者掠取北极资源,1620年沙皇福德罗维奇关闭了喀拉海航道,实施排他性控制,直到19世纪西方探险者才得以再次进入俄国北极海域。但沙皇俄国在1897年又颁法令,禁止外国船只在俄港口之间进行沿海贸易,即参与俄国内贸。这一原则被吸收进苏联1929年法令“俄罗斯商业海运法”(Merchant Shipping Code of the USSR)中,1968年法令又予以继承。根据1968年法令,在苏联同一海域或不同海域的港口之间运输或托运物资的权利归苏联船只,某些情况下外国船只可以在苏联指示下参与,通常情况下要通过由苏联相关机构进行船只租赁的方式。

从法律层面看,对北方海航道最早提出主权要求的是1704年彼得大帝时期,此后沙俄于1753年、1799和1821年多次发布宣言,宣称对毗邻俄罗斯的北极海域实行独断性经营。1824年与美国、1825年与英国签署的条约似乎更强化了俄国在北极的地位。[6](P158-169)

1906年俄国海军部领导成立一个部际机构,由海军上将海德布兰特领导,负责划分俄国北方的领海边界,建议部分白海和喀拉海海域对外国船只封闭,未果。但俄国通过接受挪威船只通过海峡进入喀拉海的申请,强化了管理权。

1928年7月24日苏联政府出台的一个法令(后于1956年8月13日修改),限制外国军舰和非军事船舶在苏联内水或者“沿海地带”离岸“10英里”的范围内使用无线设备。非军事船舶禁止同沿岸基站交换无线电情报,除非船只被困或者为了防止事故发生向另一艘陷入困境的船只提供帮助,或者要求破冰护航,或者必须向港口管理机构通报特别重要情况。所有无线电台不得使用国际通用信号以外的密码。1928年法令颁布后曾遭到法国和日本的抗议。

苏联初期也采取了其他“软性”控制措施。例如,依据1851年世界卫生组织通过的“国际卫生公约”,苏联1931年立法对本国海域船只进行防疫检查。1958年8月20日苏联健康部出台“苏联边疆卫生保护法”(Rules for the Sanitary Protection of the Borders of the USSR),强化海运检疫。该年出台的“海峡航行制度条例”要求在四个海峡必须建立强制性的领航服务和破冰服务。但直到1985年苏联政府出台“1985年海峡法”,四个海峡的强制性护航和领航制度才以法律形式固定下来。

冷战爆发后,北方海航路沿岸地带被高度军事化,这必然影响到航道航行自由。为防止西方军舰或潜艇进入这些海域,苏联对航道进行严格控制,国内立法要求外国军舰只有得到允许,才能进入北方海航道。苏联的这种控制,阻碍了航道的国际利用。[9]因此直到1991年6月1日(1991年航道管理规则生效)之前,北方海航道对于西方国家是关闭的。为此在20世纪60年代苏联与美国围绕过境通行发生多起纠纷。

20世纪60年代之前,苏联的北极海域没有进行有效管理。虽然苏联发表了一些主权声明,但没有针对北极海域管理而展开系统的立法,1960年苏联政府确立了第一份与北方海航道高度关联的法律——1960年边疆法(statute of the protection of the state boundary of the USSR)提出了苏联对北极海峡的历史性权利,首次提出12海里领海线,要求过往军舰必须事先得到授权方可无害通过苏联的领海。1960年法第4条提出,“苏联的内水包括:(c)海湾、湾口、内凹湾、河口,以及历史上属于苏联的海域和海峡。”但法令没有明确标示哪些海峡。[10]1965年苏联海洋船舶部(Ministry of Maritime Fleet)发布法令,对外国船只在北方海航道航行推行收费标准。[11]事实上,从1965年4月27日起,苏联部长委员会即发布命令规定所有通过苏联北极海峡的外国船只,都必须接受苏联的破冰服务和领航服务。

1971年6月10日苏联政府出台1960年边疆法修正案(on the introduction of modifications to the statute on the protection of the state border of the USSR),建议使用直线基线的方式扩大领海,未果。1960年边疆法虽然涉及北极,但非专指北极,更非特别针对北方海航道。1971年苏联第一次正式颁布关于北方海航道的法律——北方海航道管理局法(the statute of the Administration of the northern sea route),建立了北方海航道管理局,但该法中北方海航道的概念模糊,界定过于宽泛。为了具体实施该法,1975苏联制定了“北方海海事活动指挥部规则”(Regulations on the Marine Operations Headquarters on the NSR),规定北方海航道管理活动的具体实施者是“海事活动指挥部”(the Marine Operations Headquarters)。

1983年苏联颁布“苏联国家边疆法”(Law on the State Boundary of the U.S.S.R.),又称 1983年边疆法,这是苏联第二部边疆法。该法第6条增加了对苏联内水的描述:直线基线内的苏联领海中朝向陆地的部分以及属于苏联的河流、湖泊和其他水体。[6](P163)1993年4月1日,俄罗斯联邦颁布第三部国家边疆法(On the State Border of the Russian Federation),这部边界法成为最新的边疆法。1984年11月26日苏联政府颁布“加强毗邻苏联北方沿海地区和极北地区环境保护的法令”,又称“1984年环保法”(Edict on the strengthening of the protection of nature in the extreme north and marine areas adjacent to the Northern Coast of the USSR,1984 Environmental Edict)。

1990年6月1日苏联部长委员会颁布了“1984年环保法”的实施方法。这一实施办法与1985年7月15日出台的“苏联专属经济区海洋环境保护与养护法”、1989年制定的“改善苏联北方沿海附近海域和极北地区生态状况的措施”,一起构成了比较完整的俄罗斯北极环保法律体系。

20世纪90年代,随着北方海航道对外开放,俄罗斯逐步建立起来系统的收费制度,主要包括三个法令。1993年6月18日颁布“俄罗斯联邦关税法”(customs code of the Russian federation,该法1995年6月19日、12月27日两次修改)。1995年8月4日又颁布了“俄联邦港口关税与税率”(rates of fees and duties in the sea ports the RF)。2004年俄罗斯专门制定“北方海航道破冰船服务税则”(Tariffs for Icebreaking Fleet Services on the Seaways of the Northern Sea Route),对已有税率进行了补充。俄罗斯的破冰船收费标准根据如下因素制定:船舶的体积、所经航线的冰层厚度、选择路线、护航的层次。除破冰费以外,还包括飞机观测、水文和气象服务和通讯系统使用等费用。俄罗斯的航道服务收费制度是北方海航道招致国际反对的重要原因。

苏联解体后,1991年北方论坛会议讨论了北方海航道的国际利用问题。总统叶利钦阐明俄罗斯在北方海航道国际合作中的领导地位,并颁布1991年的航行规章,标着着北方海航道进入开放时代。1991年规章全称“北方海航道海路航行规章”(Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route),规定北方海航道对所有国家、所有船舶包括战舰“在无歧视的基础上”开放。进入航道后的船只必须按照俄方划定的航道行驶,接受海上活动指挥部的指导。如果管理局或者指挥部发现不适合航行的情况,可以中止航行。违反规则的船只将被勒令离开航道。

1991年规章是俄罗斯现行的北方海航道关于海上航行的各种法律制度的基础。以此为基础,衍生了其他北方海航道航行管理制度。1996年俄罗斯连续出台了三个航行文件:1、1996年“北方海航道航行指南”(Guide for Navigation through the Northern Sea Route)。指南长约300多页,是1993-1999年INSROP项目的产物。它包括三部分:第一部分是总论,概括了地理、航行和水文气象条件。第二部分为主要内容,包括喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海和楚科奇海海峡和岛屿的详细航行指南。第三部分介绍了在不同冰情条件下航行的参考资料,提到伴有或者没有破冰船的情况的航行,以及搜救措施。2、1996年“关于北方海航道破冰和领航指南规则”(Regulations Concerning Icebreaking and Pilot Guidance on the NSR)。任何欲利用北方海航道的船只必须至少提前4个月向北方海航道管理局提交申请,申请书内容包括:船舶的详细信息,对1996年穿行条件的认可、为可能发生的恶性污染提供保险责任证书,通行目的和大致的通行日期等。3、1996年“北方海航道航行船舶设计、装备和供给的必要条件”(Requirements for the Design,Equipment and Supply of Vessels Navigating the Northern Sea Route),与2002年国际海事组织通过的“指南”内容上有很许多相同。三个法律构成了管理外国船只航行的基本法律框架,延续至今。

苏联解体后,俄罗斯全部继承了苏联时代的政策和法律。目前,俄罗斯国家杜马正在制定新的北方海航道航行规章,新法律将确定北方海航道的外部界限。新制定的2020年前俄罗斯国家安全战略中,北极在俄罗斯能源战略中占据重要地位。

三、小结

纵观俄罗斯对北方海航道的法律与国际法存在诸多矛盾,国内立法与海洋法公约中法规的冲突,收费体制霸道等等。从2000年即普京全面执掌政务开始,把北方海航道问题逐渐上升到国家北极战略层面,更加彰显了俄罗斯对北方海航道的重视。2008年9月18日俄罗斯联邦总统令批准了“2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划”,提出俄罗斯在北极地区的国际利益,包括使用北方海航道,将之作为俄联邦在北极地区统一的国家交通运输干线。

近年来,北方海航道日益增强的国际化趋势,越来越为国际社会所关注。特别是冰岛、日本和挪威

三国也给予积极关注,均开展了系统研究。气候变迁对俄罗斯的航道管理制度也形成了严峻挑战。2008年9月1日北极海冰空前融化,使联合国海洋法公约第234条关于冰封地区的规定遭到挑战,原来的冰封海域已成宽阔海洋。气候变化背景下北方海航道的法律与管理制度不可能继续“以不变应万变”,变革势在必行,这也势必再度引起对北方海航道的热议。

[1]M.A.Mouton.The Continental Shelf[M].The Hague:Nijhoff,1952.240-241.

[2]Butler.Northeast Arctic Passage[M].Kluwer Law International,1978.附录.174.

[3]A.A.Kovalev.Contemporary issues of the law of the sea:Modern Russian approaches[M].Utrecht:Eleven International Publishing,2004.180

[4]Leonid.The Russian Arctic Sectoral Concept:Past and Present[J].Arctic,1997,50(1):29-35.

[5]Butler.Northeast Arctic Passage[M].Kluwer Law International,1978.87.

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[9]A.Granberg.The Northern Sea Route and the Policy of New Russia[J].International Challenge,1991,12(1):7.

[10]W.Butler.The Soviet Union and the Law of the Sea[M].The John Hopkins Press,1971.114.

[11]N.Koroleva.V.Markov and V.Ushakov.Legal Regime of Navigation in the Russian Arctic[R].INSROP Working Paper,1997.94.

Abstract:The Northern Sea Route is not only strongly influenced by snowstorm,ocean currents,and harsh ice condition,but also restricted by many laws and systems,such as international law.These laws involve the territorial sea and the straits covered by ice.Because of historical and geographical factors,Russia strictly controls the Northern Sea Route,and formulates the relevant regulations and policies concerning the Northern Sea Routes.However,Russian domestic laws contradict the international law and U-nited Nations Convention on the Law of the Sea.

Key words:the Soviet Union/Russia;the Northern Sea Route;Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route

责任编辑:周延云

An Analysis of the Russian Control of the Northern Sea Route

Guo Peiqing,Guan Qinglei
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

DF969

A

1672-335X(2010)02-0006-05

2010-01-20

国家软科学项目——北极“西北通道”通航对我国经济发展的战略意义分析(2008GXS5B099)的阶段性成果

郭培清(1968- ),男,山东诸城人,中国海洋大学法政学院副教授,主要从事极地政治与法律研究。