论我国行政救济制度的发展趋势

2010-08-15张华

科学之友 2010年1期

张华

（山西大学，山西太原 030006）

1 行政救济制度的概述

行政救济是行政相对人认为行政机关的具体行政行为给自己合法权益造成损害而请求行政主体审查，有权的行政主体依照法定程序审查后对违法或不当的行政行为给予补救的法律制度。

行政救济制度的建立是社会历史发展到一定阶段的必然产物，是现代民主与法治的必然要求。行政法学基础理论告诉我们，行政权是一种国家权力，它与立法权、司法权相分立、相并列，是国家行政机关执行法律和对国家事务进行组织、管理的权力。行政权力具有国家支配力和国家强制性、具有执行性与公益性、具有扩张性与有限性以及腐蚀性与侵权性等特征。因此，行政权对于社会公共利益、公共秩序的维护是不可缺少的。但是，行政权的特征又使得它很容易被权力主体滥用，进而不利于社会公益利益的维护和公民权利的有效保障。因此，行政救济制度孕育而生，并在各国得到不同程度的发展。

我国行政救济的途径总的来说包括6种，即监察救济、立法救济、复议救济、诉讼救济、行政赔偿和补偿救济以及信访救济。监察救济的特征体现在内部性上，只针对行政机关工作人员的侵权行为可以向监察机关申诉或者行政机关工作人员对人事处分等内部行政行为不服的可以向监察机关申诉。立法救济则是立法机关对抽象行政行为的审查监督，但与公民并无直接的关系。复议救济是行政机关内部的自我监督机制和自我纠错机制，是主要的救济途径之一。诉讼救济是我国最主要的救济手段。信访救济则是我国特有的一种制度，虽然带有人治的色彩，但是在发挥救济作用方面还是起到一定的作用。

随着行政权力的日益膨胀，救济制度也是随之不断发展和完善的，表现在救济手段的增加、救济范围的扩展、权利人享有的权利日益增多等方面。我国行政救济的现状与其他国家相比仍然比较落后，但随着生产力的不断发展以及国际环境等因素的影响，其发展趋势是乐观的，公民享有的每一项权利将都会取得相应的救济。

2 三大救济制度的发展趋势

2.1 行政复议救济的现状及发展

行政复议法相对于行政复议条例而言，对行政复议范围进行较大的调整，扩大了行政复议的权利的保护范围，体现了行政复议受案范围必须扩大的趋势，为公民法人或其他组织提供了一种更为有效和更为便利的行政法律救济的渠道。但是，行政复议制度的缺陷也是不可忽视的，那就是行政复议的范围仍然很狭窄，使很多相对人的权利仍然得不到相应的救济，这在当今行政权力已经扩张到生活的方方面面的现实是不符的。具体而言，主要表现在：

（1）《行政复议法》第六条的行政复议范围所列举的11个事项，全部是行政机关所为，那么，法律、法规授权的组织实施的行政行为可否复议呢？

（2）《行政复议法》第七条规定的“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”中的“规定”到底是什么？界定很不清楚，很容易成为执法人员手中的“令箭”和复议机关不予审查的借口。因为现实生活中处理具体行政事务所使用的规范性文件不乏各级人民政府所属的各部门制定的规范，法律称其为其他规范性文件，所以在复议中就会产生疑问，这些规范性文件可以提请附带性审查吗？

（3）某些属于事业编制的单位如房管部门在现实生活中由于获得授权而享有行政复议的权力，这与行政复议法明确将行政复议的权力限定给行政机关是相矛盾的。

（4）对“规定”进行附带性审查的前提是与具体行政行为一并提起，那就意味着行政相对人只有违法了才可以实现对规定的审查，很有鼓励违法之嫌疑。

（5）现实生活中不乏这样的案例，复议机关经常以某某具体行政行为属于内部行政行为而不予审查，那么，什么是“内部行政行为”？所谓内部行政行为只是学理上的概念，法律上并没有予以界定。但是笔者认为，界定与否并无多少意义，因为任何内部行为都应当成为复议的对象。学界曾经热度讨论公务员的救济问题，其实直接将其纳入复议范围便是捷径。

以上是笔者认为行政复议法中存在的一些漏洞，也是行政复议法将来的发展方向，要想向前发展必须先打补丁补漏洞，才不会导致恶性循环，避免建立“空中楼阁”。

2.2 行政诉讼救济的现状与发展

行政诉讼法的颁布，不得不说是行政界的一大里程碑事件，它是我们国家第一次用最高立法形式提出了司法对行政权力的制约，使得行政机关有了“危机感”，促使行政机关开始规范其行为。但是随着生产力的发展及行政权力的扩张，行政诉讼法的弊病也逐渐显露出来。

《行政诉讼法》规定公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权和财产权的可以提起行政诉讼。行政诉讼法解释将相关利害关系人纳入了行政诉讼的受案范围。但是笔者认为，这样的规定还是不足以满足一些相对人的要求，使得他们的权利受到侵犯。利害关系人的范围是什么，是否只要有点联系就是厉害关系人呢？学界也曾经讨论过“利害关系”发生于何时的问题，大部分学者赞成具体行政行为作出时有利害关系的人为利害关系人，实际中法院审理案件也是采取这种观点的。但笔者在一场亲身经历的行政诉讼中感受到这样的学理解释并不能真正保障所有人的权利，根源就是法律没有作出明确的界定，才有了使用中采纳学理解释的现象发生。

笔者认为，行政诉讼的受案范围应当是最广的，公民的任何权利都应得到相应的救济，因此，凡是民事诉讼、刑事诉讼得不到救济的权利都应当纳入到行政诉讼的受案范围中，包括行政公益诉讼在我国的建立。这也是我国行政诉讼的发展趋势。

2.3 国家赔偿诉讼救济的现状与发展趋势

我国于1994年颁布了国家赔偿法。但是这部法却被称作国家不赔法，除了赔偿范围狭窄、赔偿标准太低等是他方面的原因外，其程序设计也是其重要的方面。所以赔偿法的修改被提上了日程。时至今日，国家赔偿法修正案（草案）已向社会公开征集意见，笔者将其与现行国家赔偿法进行比较研究后发现进步了很多，如将精神损害纳入国家赔偿的范畴，但同时仍然有漏洞没有弥补。

2.3.1 没有规定立法赔偿、精神损害赔偿

在进入全球化时代，世界各国的国家赔偿制度进入了全面深入发展的新时期，国家赔偿范围日益扩大：由传统的行政赔偿、司法赔偿发展到立法赔偿；由传统的人身、财产扩大到精神损害赔偿；由直接损失扩大到间接损失。

立法赔偿由1936年法国最高行政法院以判例的形式确立。1981年德国也确认了立法赔偿的原则。英国在参加欧盟以后，也开始承担立法赔偿的责任。许多国家都意识到随着国家职能的不断扩张，国家机关合法行为也会对公民法人和社会组织的合法权益造成损害，应该对其进行补救和补偿，所以讲，国家补偿和赔偿统一于国家侵权责任法的范畴中。

国家赔偿法范围的扩大还表现在对间接损失的赔偿。笔者认为，国家赔偿的范围应当与民事赔偿的范围一致，并不得低于民事赔偿的标准。

2.3.2 取消确认违法程序

随着《国家赔偿法》的实施，人们逐渐发现，这个确认违法程序存在一个重大问题，就是不公正。由于我们实施的是违法规则原则，所以，对于是否存在需要赔偿的违法行为，赔偿义务机关要自己确认，否则就不能进入决定赔偿阶段。这相当于要赔偿义务机关自己说自己做错了。如此，赔偿义务机关既是裁判者，又是当事人，违反了古老的自然公正原则。“任何人不得在自己的案件中担任法官，相反，在自己的案件中充当法官是违法的。”这就是该程序的最大弊端。

2.3.3 将赔偿委员会设于法院内部不合适

我国赔偿委员会设立在中级以上人民法院，这样做存在很多的弊端。比如，基层法院为了避免因错案而导致错案追究制的惩罚，经常就案件向上一级法院请示，即中级人民法院。当该基层法院成为赔偿义务机关的时候，中院的赔偿委员会来审理的时候是难保其公正的。谁也不会承认自己作出的决定是错误的。由此透露出的问题还包括设在中级法院其实审级是低的。

笔者认为，要想彻底解决这个问题，我们不能忘记人大的超脱地位，我们可以将赔偿委员会设置各级人大常委会的法律委员会中。由各级人大常委会对他的本级法院、检察院、公安部门等的违法行为进行审查并作出赔偿决定。