关于农村“两委”关系的分析与思考

曹桂华

（中共烟台市委党校 山东烟台 264000）

村党支部和村民委员会之间的关系问题，即“两委”关系问题，是我国社会基层民主发展的产物，也是在农村建立党政分离体制的必然结果。在实行村民自治的农村地区，同时存在着性质和功能都不相同的两个政治组织——村民自治组织和村党组织。农村工作实践表明,正确处理好“两委”的关系问题是影响党在农村战斗力的有力发挥和基层民主政治建设正常开展的重要因素,也是困扰并制约当前和今后农村发展的一个重大问题。

一、农村“两委”关系问题的产生及其不协调的表现形式

农村“两委”的性质和功能不尽相同：村委会是村民的群众性自治组织，其功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展；村党支部委员会由村民中的党员组成，是党在农村的基层组织，是党在农村整个工作的战斗堡垒，承担着对农村的政治领导责任。随着1998年新的《村委会组织法》的正式颁布实施，在农村基层的民主自治建设逐步走上法制化轨道的过程中，“两委”关系的紧张和不协调问题逐步暴露出来，许多地方村委会和党支部成了“两张皮”，在村级工作中相互不配合。

1．各管各的事。一些村委会和村党支部比大小，论高低，争权力。有的村委会主任甚至一些群众都认为，村委会主任是全体村民选的，党支部书记仅是少数党员选的，因此，村委主任是“民选总统”“小国之君”，主张“书记管党务，主任管村务”，把村“两委”变成两驾马车；有的村党支部也因此放松或放弃了在村级组织中的领导责任，只去负责党务，疏于、怯于过问村务，导致党支部和村委会“两张皮”现象严重，形成农村基层组织工作中“各拿各的号，各吹各的调”的不良局面。

2．各唱各的戏。村支书过分揽权，唱“独台戏”。一些村支书认为农村党支部是农村一切组织和工作的领导核心，支部书记理所当然是村里的“一把手”，工作方式还停留在“支部一言堂”阶段，管理方法仍沿用“里外一把手”的传统套路，党支部包办或代替村委会的工作，忽视发挥村委会的职能作用。村主任则片面强调自治，服从意识不强，“唱对台戏”。一些村主任认为自己是群众选举上来的，只有义务对村民负责，可以不对乡镇党委、政府和村支部负责，把村民自治与党的领导对立起来，淡化党支部核心地位，拒绝组织监督，甚至与村党支部唱反调。

3．各拉各的人。有的村委会主任或村委会成员的选举，掺杂着家族、帮派、姓氏、自然村落等不正常因素，甚至受到不良势力或外来势力干扰，选出的村“两委”干部往往成为某一方利益的代表，造成了拉一帮人，造单方福的局面；还有的村委主任竞选时迎合一些群众的不正确心态，许诺当选后少征或不征部分税款、多发放救济款物等，当选后为兑现承诺，不顾镇、村工作大局，不惜损害与村党支部之间的关系，产生了诋毁、拆台、办事不公、拉帮结伙、明争暗斗等现象。还有的村支书为了保住或巩固自己的地位，在选人上专权。如在“直选”中不尊重民意，强行让村民选自己圈定的人选。在党员纳新时，搞“近亲繁殖”，出现了党员发展以家族或亲戚关系划线、任人唯亲、排斥异己的畸形现象。

二、农村“两委”关系不协调的原因分析

1.“两委”关系的法律、政策规定相冲突，权力边界模糊。

从理论上讲，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。但是有些政策和法律规定还互有矛盾和重叠。如我国《村委会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事业和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见要求和提出建议。”而《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:“村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”两个规定分别属于法律规定和政策规定，在条文上明显存在矛盾，尤其是对二者之间的权限缺乏明确而具体的划分，导致在许多重大问题上两者都有决定权。在这种情况下，“两委”矛盾的产生及至关系的不协调是不可避免的。

党政权力的划分与合作是我国各级组织在实践中长期难以处理好的问题,在村级组织中这个难题也明显地表现出来。农村党支部与村委会的关系,虽然类似于国家政治系统中的党政关系,但毕竟不是国家政治系统中各级党组织和政府的关系。因为村委会不是一级行政组织,而是基层群众性自治组织,不能简单地套用国家政治系统中的党政关系,这就需要我们用法律条文明确加以规定,便于在实践中操作。否则,当村民行使自治权的意志与党组织发挥领导作用的意志不相一致,甚至发生矛盾和冲突,在没有可具体操作程序的条件下,还会发生二者在原则化的法律条文中各取所需的情况。

2.保障“两委”关系协调的机制不健全。

一是议事决策机制不健全。由谁掌握决策权是影响 “两委”关系的焦点所在。在决策内容上，哪些村务由支部决策，哪些村务由村委决策，哪些村务应由“两委”共同决策；在决策程序上，村委会、村支部、村民代表会议之间究竟谁先谁后，都没有明确的规定。同时，许多村在村委会和村民代表会议职责问题上，以村委会代替村民会议，实际上不是村民自治，而是村委主任或村委会自治。

二是村务管理机制不健全。村务管理尤其是财务管理是影响“两委”关系协调的热点，许多村正是由于村务特别是财务管理制度不健全，导致报销由谁签字不明、财务公开透明度不高、财务管理混乱。

三是激励机制不健全。有效的激励机制是保证“两委”关系协调的重点。一方面，缺乏有效的奖优罚劣措施，村干部难以形成工作为重的干事创业氛围，使有的村干部整天谋人不谋事。另一方面，村干部待遇普遍偏低，加之村干部养老保险、风险基金等保障机制还没落实，影响村干部工作积极性，遇事相互推诿就在所难免，从而影响了村“两委”关系。

3.“两委”成员素质不高，难以形成合力。

一是认识模糊，观念陈旧。一方面部分农村党支部没有认识到村委会直接选举是党的领导方式、执政方式的重大改善和发展，思想认识模糊不明，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治也不明确，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。另一方面村委会成员及村民由于几千年来官本位意识、宗法族权观念等封建思想的束缚，如今自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从，“当家作主”、“以民为本”的民主观念难以树立。

二是历史积怨，长期不睦。有的村“两委”成员之间，由于惯有的宗族、派系之争，加上一些别有用心的人从中作祟，或未当选前相互间业已存在的矛盾等诸多原因，直接造成了村“两委”关系的紧张。

三是怕事躲事。有的村书记和村主任认为，三年任期一晃就过，只有“多栽花、少栽刺”，才能不得罪人，不留骂名，在位时和退位后不遭打击报复，换届时才不会失去选票。由于这种不负责任的思想作崇，“两委”在处理一些棘手问题时，互相推诿扯皮，互相指责，由此产生矛盾分歧，造成“两委”关系不协调。

三、促进农村“两委”关系协调发展的途径

1.坚持党的领导，调整权力机制。

首先，必须将党组织的活动纳入法治的轨道，实现党领导的法律化、制度化，提高党组织依法执政的能力和水平。在制度上要明确村党组织对村民自治所承担的职责，依法明确村党支部应放在对村的发展方向的把握上，对村级组织建设的指导上，对各类组织之间关系的协调以及自身建设方面，摆脱具体事务，避免行政化倾向。支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动，发挥村民代表会议在村民自治中的最高权威作用，建立党组织、村委会、村民会议三者间的合作机制、村务决策监督机制、村党组织对村民负责的制度。

其次，要真正实现思想认识上的转变，把对权利的认识统一到代表最广大人民群众的根本利益上来。实践中的“两委”冲突表明，个别“两委”成员为了谋求私人的经济利益和政治前途，不惜违背人民群众的意志，损害人民群众的利益，从而发生了与人民群众之间的冲突。只有把人民群众的利益放在第一位，在为群众谋利益的根本问题上达到思想上的高度统一，才能使“两委”冲突失去存在的思想基础。党领导推行的村民自治本质是让农民群众当家做主，作为党支部，应该认识到，自己的职责是确保村民自治在法律政策范围内开展，确保法律规定的村民当家做主的各项权利能够落到实处，而不是越俎代庖，包办代替；作为村民委员会，要认识到村民委员会的职责是负责村级事务的日常管理，是组织村民管理好村务、决策好大事，而不是一手遮天，替民做主。

第三，要切实明确职责。明确职责，重点是要调整权力机制，实行管理权与监督权的分离。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会是村民“两会”（村民委员会和村民大会)的执行机构，享有村务管理权，又负责召集“两会”、组织村务公开，而“两会”和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式。这在法理上势必造成村务管理权和监督权集于一身，在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者。因此，必须实行村务管理权和监督权的分离，把村务管理权（包括财产管理权和财务审批权)交给村委会，而把召集“两会”和组织村务公开的权力赋予村支部，让村支部享有真正的监督权，从而避免“两会”召开和村务公开的随意性，真正体现党的领导的本质意义，确保村支部领导核心作用的发挥。

2.完善工作制度，规范决策程序。

一是完善村委会报告制度。就是用制度的形式把村委会纳入村党支部领导之下，规范村委依法行政。村委会要定期或不定期地向党支部、村民代表会议报告工作情况。村党支部可随时要求村委会报告其工作情况，同时党支部要对村委会报告提出意见或建议。村委会还要向村民代表会议和村民会议报告工作，村民会议或村民代表会议有权就报告中的疑问提出质询。村党支部要组织村民或村民代表对村委会班子及其成员的满意度进行民意测评。测评结果要在全村公布，并与村干部补助及农村干部奖金挂钩。

二是完善村民代表会议制度。这是广大农民在村民自治实践过程中的一个伟大创造。村民会议是村里的最高权力机构，村里的重大事务要由它来决定，但每件大事都要召开村民会议有实际上的困难，而以村民代表会议代行村民会议的一些职权，讨论决定村民会议授权的事项，是一种村民自治的好形式。加强村民代表会议制度建设，就是要提高村民代表的参政议政能力，把村民自治纳入依法自治的轨道，从而保证村民自治的正确方向。

三是建立村党支部保障村民自治的制度。其目的是进一步保障村党支部积极支持村委会依照国家法律法规及村委会章程充分行使职权，保证村民依法开展自治活动。具体方法是“一发挥、二加强、三听取、四进家”。“一发挥”，即充分发挥党员在保障村民自治中的先锋模范作用。在保障村民自治的前提下，村委会制定的经济发展规划、年度工作计划，一经形成决策，党支部就要积极动员全村党员率先垂范、身体力行，发挥好党员的辐射、示范作用。“二加强”，一是加强党支部自身建设，增强党支部的凝聚力和战斗力;二是加强农村后备干部队伍建设，解决党员队伍老化、文化素质偏低、后备力量匮乏的问题。“三听取”，就是村党支部要采取谈心、联户、问卷调查、发放征求意见表等形式，广泛听取群众对“两委”班子建设、日常工作、经济建设等方面的意见和建议。“四进家”，即大力开展送“政治思想、市场信息、科技文化、政策法律”等进农家活动。

3.创新工作方法上，从“强行推行”向“引导、说服、提供服务”转变。实行村民代表会议制度，“两委”必须相应地转变传统的工作方法。党支部要建好班子，建强队伍，充分发挥战斗堡垒作用，提高“掌舵”的能力;村委会则要坚持依法自治，提高自身素质和管理事务的能力，扮演好“划船”的角色。只有这样，“两委”班子才能做到合心、合力、合拍，从而真正实现村民当家作主。

4.加强教育培训,提高村“两委”成员素质。村干部素质的高低，是维系村“两委”关系协调与否的前提和基础，必须把提高村干部的素质作为改善村“两委”关系的重中之重来抓。要以县乡党校为阵地,对村级干部进行大规模的教育培训。通过教育,增强村干部的大局观念、民主观念、政策观念、法制观念,学会在扩大民主、实行村民自治的情况下做好农民工作的新方法,提高业务素质和工作能力,为正确处理“两委”关系,形成工作合力,建设团结协调的村级领导班子奠定坚实基础。

责任编辑 马永义