行政治理的价值理性与政府效能目标实现

张丽娟

（赣南师范学院 江西赣州 341000）

在我国社会转型期内，政府行政的效率和政府形象都面临着前所未有的挑战和巨大压力，一些地方政府开展 “效能革命”，目标之一是提高政府服务质量，轻管理重服务，在依法行政的基础上，最大程度地发挥行政机关的服务功能。当今社会已经进入了“绩效时代”，政府行政治理也进入了随大流趋势，政府工作的宗旨就是一切为了人民，所以，为了成为一个有责任、有担当的政府，必须优化服务质量，提高服务效能。塑造政府机关形象，是政府形象的重要组成部分，而这种种的一切都要求我们认真创建效能型政府，从根本上、体制上改善行政发展环境，提升政府形象、知名度和美誉度。

一、行政治理的价值理性

马克斯·韦伯将人的理性分为价值理性和工具理性。所谓价值理性即 “通过有意识地对一个特定的举止的——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就［1］。”价值理性基于某种价值信仰之上，强调终极的价值关怀。在政府的公共治理中的价值理性，更多地强调了公共管理过程中的的公共性、服务性和政府与公民社会的合作共治性，这些特性的根本目的都是为了实现政府的效能化目标。新公共管理运动的兴起，公共管理不仅坚持原始的“公共性”的价值理性和“合目的性”的工具理性，更多地是主张走企业化改革的政府，强调组织的效能，提出建设绩效型政府，在政府治理过程中要求不仅将公民视为“顾客”，更应该给“顾客”以满意的、效率高的服务。将政府治理中的理性价值界定到公平效应、服务取向、意识责任和有效治理，这些都体现了市场理念不断地融入到政府管理的最具有操作性的环节，重点是要强化对公平、服务、责任和回应性等的关注，不断体现现代公共行政的民主价值理念，从而不断推进政府的效能建设。

二、行政价值理性中的生态要素与效能政府

对于行政理性价值的内涵，不可忽视的一个重要因素应该是行政生态要素。针对当前日益严峻的生态问题，人们已经习惯于将生态问题上升到政治的角度来认识和处理。行政生态理论认为，任何行政系统都不能与其社会环境截然分开，因为任何级别的行政系统的运行过程中要必然地与社会环境相互影响、相互作用，而且行政系统与社会环境之间的关系越密切，对社会环境的变化越敏感，越善于接受社会环境的需要，它就越能提高自己的效能和适应力。尤其是面对迅速变化和发展的社会环境，以管理社会公共事务为存在依据和基本职能的行政组织(政府)更必须不断做出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政管理效能。伴随着行政效能的提出，中国行政管理学会联合课题组在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》中指出：效能建设是以提高政府机关工作效率、管理效益和社会效益为目标，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关运作方式，改进机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作［2］。可见，虽然理论界与实践界对效能政府给出的定义从字面上看存在表述的不同，但其实质内涵都是一样的，即：强调效能政府是特定环境下能最佳实现政府的组织功能的政府。当然，现实中，由于不同级别的政府对自身组织功能的认识及其职能重心的把握不同，致使各级别政府所致力于建设的效能政府实践呈现出多元状况。不过，虽然目前各地效能政府实践的重心各有差异，但无庸置疑的是，各地政府所建设的效能政府一定是匹配于中国特色社会主义市场经济体制要求的服务型政府。

三、理性价值下效能目标的实现

秉承着服务行政范式的推行和强化，各级政府响应政策号召，提出效能化办公，建设效能型政府，实现管理理念、管理方式和工作方式的创新，转变政府职能把发展环境综合整治与完善政府功能形象相结合，进一步搞好公共服务、管理服务和便民服务，建设廉洁、亲政、务实、高效政府，为社会主义法制建设提供可靠的基础。

（一）强化政府行政的效能意识和优化人员素质

政府行政效能目标的实现，最重要的是离不开服务于一线的政府公务人员，他们是治国理政的主体，是公共权力的行使者。政府的公务人员在实际工作中应该有较强的为民服务意识，提供效能服务的意识。公务人员应该具备“公务员精神”，这也是公务员政治素质、思想作风、道德情操、工作态度、精神风貌的综合反映。具体包涵热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉洁奉公等几个方面［3］。所以公务员队伍素质的高低，直接决定着政府的管理水平，关系着社会各项事业发展的成效。因此，在各级政府建设效能政府的号召下，必须要求公务人员应该有“公务员精神”，只有具备这样的精神，才能使其工作目标明确，在业务开展中有所追求，强化服务意识，从而从根本上提高服务效率。具体而言应该从“官本位”转变为 “民本位”，做到执政为民和掌权为民，从人民群众的根本利益这个核心来展开工作；从 “暗箱”到“透明”理念的转变。这是要求政府的行政行为应该是一个受到广泛监督的政府，这样的政府才可能是腐败最少的政府，这样的政府也理应是效能最高的政府。同时，行政人员的良好素质是效能政府建设的坚实基础和有力保障，不断优化提升行政人员的总体素质，必将对效能政府的建设产生积极而深远的影响。这种素质的提高不仅表现在 “全心全意为人民服务”的价值观念，而且还体现在行政人员的专业素质方面。专业素质的提高和优化才能更好地完善本职工作，提高工作质量和工作效率。

（二）坚持依法行政，推进治理法治化

建设效能政府必须要做到从“人治”向“法治”理念的转变。法治的理念要求政府依法行政，要依法界定和规范政府职能，按规则办事，不能随意行事，实现政府公共服务全面法治化。主要是：依法提供合法服务，也即政府提供社会公共服务时必须依照法律、法规和规章的规定进行，不得随意做出影响社会公民和相关组织利益的决定程序，而且，当政府提供具有强制性的管理服务时，应注意听取民众的意见，要严格遵循法定程序，依法保障相对人、厉害关系人的知情权、参与权和救济权；诚实守信服务，即政府非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定；提供高效便民服务，即政府公共服务应遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，如政府违法或不当行使职权，保证提供优质、高效服务。

（三）进一步深化公共服务市场化改革

继续推进行政体制改革，为治理的开展和效能政府的构建提供更为优越的社会环境，行政体制改革的目标之一在于建立公共治理体制，改进公共服务的供给方式，推进公共服务的市场化与社会化。推进我国社会主义市场经济体制的健全和完善及市场化进程，不仅是推进绩效和服务型政府建设的经济基础和制度保障，同时也为政府改进公共服务方式开辟了一条实践路径。现代政府应该是“有限政府”而不是“万能政府”，政府职能有一个界限，发挥着有限的作用。公共选择理论认为，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费，即政府失灵，主要包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。长期以来，受计划经济体制影响，我国政府的职能定很不明确，管了很多不该管的事，该管的又没管好，政府职能“越位”“缺位”“错位”现象比较严重。所以为了更好的控制行政成本，必须要积极转变政府职能，在公共部门引入私人部门市场竞争的工作方式“不仅可以为改革提供道义上的支持，而且可以为政府更有效地运转提供切实可行的证据。”将一些原来由政府履行的公共服务职能交由非营利组织承担，政府不再是“承包方”，而是“投资方”和“发包方”［4］；同时考虑到我国非营利组织发展较晚，力量较为分散，应该积极的培养非营利的发展，制定扶持非营利组织发展的相关法律法规，鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系，使其积极参与社会治理，发挥其“政府助手”的作用，唯有如此，才能更有效地实现政府内部的分权，深化政府机构改革，从而大大减少政府的隐性成本，减少行政支出。

（四）加强政府绩效管理

2007年2月，温总理在国务院廉政工作会议上强调，今年要在全国推行以行政首长为重点对象的行政问责制度，抓紧建立政府绩效管理评价制度。政府绩效管理是政府在积极履行公共责任的过程中讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制统一的基础上，为获得公共产出最大化的过程［5］。英国财政部把对政府绩效“3E”要素结构定义为：“经济，即输入成本的降低程度；效率，即产出与投入之间的关系，最常用的效率测定概念是劳动生产率及单位成本；效果，即产出对目标所作贡献的大小”。从政府绩效管理的定义和要素结构来看，降低行政成本，提高行政效能都是实施政府绩效管理的目标之一。要实现政府行政效能，必须加强政府全面绩效管理。政府绩效管理是一个完整的体系，包括绩效目标、绩效预算、绩效评估等过程，对政府活动的全过程都进行绩效监控，每政府行政的每一项工作都纳入过程化管理，每个环节都在程序规定中对号入座，做到了凡事有人负责，凡事有人监督，办事效率和服务质量都要有保障，确保政府活动低成本、高效率的达到预期的效果。此外，政府绩效管理还应充分利用一些现代管理技术，建立起对政府绩效全面的评估与控制体系，做好对政府行政的时候控制。可见，推行绩效管理在控制我国行政成本的非理性增长从而提高行政效能有着积极的作用。

［1］陈宝胜.公共管理模式嬗变中的价值理性和工具理性［J］.江淮论坛,2009(4).

［2］中国行政管理学会联合课题组.《关于政府机关工作效率标准的研究报告》［J］.中国行政管理,2003(3)：8-16.

［3］陈群祥.构建行政效能建设长效机制问题研究［J］.前沿,2009（1）.

［4］吴传毅.由分权制衡的宪政原则看分权政府的构建［J］.行政论坛,2006（3）.

［5］卓越.政府绩效管理概论［M］.高等教育出版社,2003：3.