管理主义理论综述

毕宇飞

（南开大学 周恩来政府管理学院 天津 300071）

一、引言

管理主义（managerialism）和宪政主义（constitutionalism）是行政学发展的两大主要流派，也是行政管理实践中政府的两种治理模式。管理主义始终处于主导地位，宪政主义则在对管理主义的批判中存在和发展。可以说，自行政学诞生之日起，管理主义和宪政主义的冲突就没有停息过。

自20世纪80年代以来，新公共管理运动在全球盛行，该运动被称为“新管理主义”（neo-managerialism）,是对管理主义的延续和发展。新公共管理的兴起，使得管理主义和宪政主义的冲突又一次凸显出来，在行政学界引起了又一场行政学范式和政府治理模式的争论。因此，对管理主义相关理论文献进行分析和评述，能帮助我们全面和客观的认识管理主义，从而进一步认识和深入理解行政学本身，无论从哪一个方面来说，都是十分有益且必要的。

二、管理主义的研究现状

（一）管理主义的概念界定

1、“管理主义”一词的起源。管理主义（managerialism）作为一个概念和名词是什么时候开始出现的呢？Larry D.Terry认为：尽管这个词频频见诸于公共管理文献中，但它的来源还是有待考证的[1]。事实上，管理主义的现象虽然一直存在，但管理主义一词的真正出现和使用是在新公共管理运动出现之后。

2、管理主义的含义。英国学者Christopher Pollitt对管理主义的研究比较深入。他的观点如下：（1）管理主义是一种意识形态。管理主义不仅仅是一个名词，或是一种现象，它还是一种意识形态（managerial ideology）。依Pollitt的观点，管理主义是一整套对世界的实然和应然状态的信仰和价值观，不仅仅存在于公共管理领域，还存在于整个社会的方方面面。（2）管理主义的核心价值观。Pollitt认为，管理主义有五大核心价值观，分别是：第一，社会进步取决于经济增长意义上的生产力发展。第二，生产力发展取决于先进技术。包括生产技术、信息技术、管理技术等等。大规模、多功能的组织成为主要的组织形式。第三，这些先进技术的运用依赖于训练有素的高素质的劳动力队伍。第四，管理是组织的一项独立且重要的功能。企业的成功依赖于管理者的专业素质。第五、为了实现有效管理，管理者必须被赋予一定的独立性。（3）管理主义的基本观点。同样，Pollitt认为管理主义的基本观点就是：

首先，管理是非常重要的，好的管理可以减少浪费，集中资源，提高组织绩效。其次，在管理主义的理想状态下，目标是明确的，人员是受到高度激励的，成本是受到监管的，繁文缛节是被努力减少的。第三，这种理想状态的实现依赖于引进私营部门的管理方法和技术。

3、新管理主义。管理主义的发展经历了“泰勒主义（传统管理主义）—新泰勒主义（neo-Taylorism）—新管理主义”这么一个过程。新管理主义是管理主义发展到当前的新形式，是新泰勒主义与公共选择理论、交易成本理论和委托代理理论等经济学理论的结合。

从传统管理主义到新泰勒主义再到新管理主义，管理主义的核心就是效率至上。三者之间的区别只存在于实现效率的手段上。如果说传统管理主义致力于通过官僚制来实现行政效率的话，那么新管理主义就致力于通过引进企业的管理方法解构传统的官僚制来实现行政效率，二者是殊途同归的。

由此，个人认为新管理主义的两大核心就是：第一，在行政价值取向上，坚持效率至上,且将效率至上发挥到极致；第二，在行政管理方法上或者说实现行政效率的手段上，借鉴企业的管理方法，将政府视为公共企业，将行政人员视为公共企业家，打造企业型政府。

（二）对管理主义的批评。管理主义与对其的批评是相伴而生的，新管理主义的出现则将这种批评推向了高潮，在学界引起了一场对于管理主义的大思考和大讨论。

1、管理主义的概念存在吗？管理主义是否可以称其为一种主义？管理主义作为一种意识形态存在吗？在LarryD.Terry的文中，他着重介绍了Pollitt认为管理主义是一种意识形态的观点，并随之提出了新管理主义这个概念，认为新管理主义是新泰勒主义与公共选择理论和组织经济理论（交易成本理论和委托代理理论）的结合。

对此，Frant教授提出了质疑，他认为，根本就不存在所谓的新管理主义。新管理主义把管理主义和组织经济学生硬的联系在一起，而这两者是相互冲突的。弗兰特将其比作希腊神话里的一种叫做chimera的怪兽——长着狮子的头、山羊身子和蛇的尾巴[2]。

2、对管理主义方法论的批判。无论是管理主义还是新管理主义，都采用了逻辑实证主义的研究方法。在这一方法看来，所有的研究必须是建立在价值中立、理性和可测量的假设之上，定量研究是寻找和发现真理的唯一途径。正是这一方法论受到了学者的诸多诟病。如Wittgenstei所言，实证主义并不适用于所有领域。在公共行政和公共管理中，有些不适用于实证研究，有些则适用；我们不能单纯的否定管理主义中的实证主义研究方法，而应该在实证研究与规范研究中寻求一种对话和联系[3]。

3、管理主义与民主价值的冲突。管理主义和民主价值的冲突是行政学的一个永恒的话题，也是管理主义和宪政主义的冲突所在。新管理主义不仅将效率至上发挥到极致，还大量采用企业的管理方法和技术，试图把政府打造成公共企业。新管理主义是个人主义的、反官僚、反规则、反传统的，从而给行政的公共性和民主价值带来了威胁。

（1）企业型政府与行政公共性的削弱。企业型政府（entrepreneurship）是新管理主义的核心内容。新管理主义倾向于把管理一般化，抹杀公私管理之间的差异。如弗雷德里克森所言，在新管理主义下，传统的公共行政价值——如公民（citizenship）、代表问责制（representation accountability）、公正、平等、公开、回应等如果说还没有被商业企业的价值——竞争、效率、生产力和利润所取代的话，至少是被边缘化了[4]。这种公共行政价值的巨大改变将极大地削弱行政的公共性。（2）顾客导向与民主价值的缺失。面对宪政主义学者对新管理主义缺乏公共性和回应性的批判，新管理主义的支持者们提出了反驳。他们认为:新管理主义并非是反民主的，相反，它通过顾客导向这一机制来实现政府的回应性。但是，宪政主义学者们马上提出了反对意见，他们认为“顾客”（customer）和“公民”（citizenship）是两个完全不同的概念，顾客导向并不能保证民主价值的实现[5]。理由如下：首先，由于信息不对称的缘故，顾客可能并不知道自己需要什么。其次，单个顾客的需要不等同于全体顾客的需要。所有个体的简单相加并不一定等于一个群体。单单满足某个顾客的需要可能会导致政府的短视行为。再次，提供公共服务只是政府所有职能中的一项。新公共管理把政府仅视为一个提供服务的工具，而忽视了政府在解决冲突、设置全局目标、维护社会秩序、追求宪政价值中的角色。（3）反官僚倾向下政府的信任危机。新管理主义是反官僚、反政治的，它把官僚描述为追求个人利益最大化的理性人，有一种欺骗、伪善和投机取巧的本能。即便在美国这种从一开始就对政府持不信任态度的国家，新管理主义下民众对官僚和政府的不信任也愈加严重。这种民众和政府关系间的紧张很可能威胁到民主治理和民主价值的实现。

此外，Moshe Maor在《管理主义的悖论》一文中还指出管理主义内在的一个矛盾：也即政治家和官僚之间的关系问题：一方面，管理主义严格遵循政治行政二分法，认为政治家和官僚各司其职，两者是相互分离的；另一方面，新管理主义下，官僚从繁文缛节中解放出来，被赋予更多的自由，但官僚的可能强大又使政治家加强了对官僚的政治控制；同时官僚为了自己的职业生涯打算，政治敏感度也大大加强。政治家和官僚非但没有进一步分开，反而更为紧密的联系在一起[6]。

（三）后管理主义时代的理论选择。管理主义的风靡在众多的批评声中很快失色，无论是管理主义的支持者还是反对者都对管理主义进行了反思，行政学理论和实践进入到了后管理主义时代。学者们都在寻求一种更好的理论选择。其中比较有代表性的就是登哈特夫妇提出的新公共服务理论。与新管理主义市场导向的价值观不同，新公共服务强调行政的公共价值，追求实质民主[7]。Richard C.Box等几位学者也提出了一种“合作模型”（a collaborative model），即在政府与公民的关系上强调两者之间的合作、对信息和资源以及决策的共享，而非新管理主义下政府单方对信息资源等的控制和公民的被动地位[8]。这些理论并不是与新管理主义背道而驰，大相径庭，而是对其的修正与补充。

三、对管理主义理论研究的评价与思考

新管理主义支持者和批判者之间的冲突，是管理主义和宪政主义冲突的延续。可以说，管理主义和宪政主义是行政学理论和实践中的一对永恒的矛盾。那么，该如何在管理主义和宪政主义之间做出选择呢？或者说，必须在这两者之间做出一种选择吗？

依个人之见，管理主义必然存在。因为，从某种程度上而言，管理主义是现代主义（modernism）的一种，管理主义所坚持的效率至上是社会发展进步的必然要求。经济和效率在这个社会中拥有了更多的话语权，任何组织想要摒弃管理主义都是不现实不可行的。但是，管理主义更多的存在于技术层面和操作层面，是一种工具理性，这对于解决复杂的公共行政问题来说是远远不够的。如《新公共管理与民主治理》的作者在文中所说，管理主义是一种单一的简单化的方法，它想通过市场化来解决所有的公共行政问题，抹杀了个人背后的性别、种族、民族、阶层等等差异。因此，管理主义下，这些问题依然没有得到解决[8]。

宪政主义对管理主义忽视行政的公共性和民主价值的弊病提出了批判。但是，宪政主义者们也必须认识到，对管理主义的批判并不是摒弃管理主义。因为，管理主义是必然趋势和要求，也是客观现实。此外，由于管理主义的长期效果还有待实践考验，单纯理论上的评价和预测有可能是不准确的。

在管理主义和宪政主义的关系上，首先，管理主义和宪政主义的冲突是必然的。两者之间的矛盾深深的植根于行政学本身的双重性质之中：即政治学和管理学是行政学的两大理论来源，民主性和管理性就构成了行政学的双重性质。管理主义和宪政主义的矛盾，是行政和政治、效率和民主、官僚制和民主制的矛盾，正是这些矛盾构成了行政的两极，任何一方面的缺失都会造成行政的不完整。其次，管理主义和宪政主义的冲突是可协调的。也即，管理主义和宪政主义虽然在价值观上存在差异，但是基于行政本身的双重性质，管理主义和宪政主义事实上可以各司其职，两者之间的冲突是可协调的。再次，管理主义和宪政主义的冲突是有益的。两者之间的冲突能帮助我们更加深入和全面的认识行政学和行政现象，从而推动行政学的向前发展。

四、结语

管理主义和宪政主义是行政学理论和实践中的一对矛盾。20世纪80年代兴起的新公共管理运动将管理主义发挥到极致，从而引起了新一轮管理主义和宪政主义之争。管理主义和宪政主义之间的冲突源于行政学本身双重性质的冲突，因而是不可避免的，也是必要的，正是这种冲突推动了行政学的发展。在未来的行政学理论和实践的发展中，管理主义和宪政主义的冲突仍会继续，我们需要做的就是在这两种理论之间找到一个平衡点，而不是单纯的宣扬某一方摒弃另一方。另外，本篇综述也存在着一些缺憾。一是搜寻的资料篇数较少，不足以全面反映管理主义及其争论的全貌；二是所选文献多为二次或三次文献，有可能影响了对原始文献的完整理解。管理主义和宪政主义的冲突是行政学中一个永恒的话题，这一课题还有待于广大学者进行深入研究和探讨，以推动行政学理论和行政管理实践的发展。

[1]Larry D.Terry.Administrative Leadership Neo-Managerialism,and the Public Management Movement[J].Public Administration Review,1998,58(3).

[2]Larry D.Terry.From Greek Mythology to the Real World of the New Public Management and Democratic Governance(Terry Responds) [J].Public Administration Review,1999,59(3).

[3]Norma M.Riccucci.The"Old"Public Management versus the "New"Public Management:Where Does Public Administration Fit in? [J].Public Administration Review,2001,61(2).

[4][美]乔治﹒弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[5]M.Shamsul Haque.The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance[J].Public Administration Review,2001,61(1).

[6]Moshe Maor.The Paradox of Managerialism[J].Public Administration Review,1999,59(1).

[7]Eran Vigoda.From Responsiveness to Collaboration:Governance, Citizens,and the Next Generation of Public Administration [J].Public Administration Review,2002,62(5).

[8]Richard C.Box,Gary S.Marshall,B.J.Reed,Christine M.Reed. New Public Management and Substantive Democracy[J].Public Administration Review,2001,61(5).

[9]Russell Harding.Reviews:Style in Government[J].Public Administration Review,1995,55(2).

[10]Daniel W.Williams.Reinventing the Proverbs of Government[J]. Public Administration Review,2000,60(6).

[11]Laurence E.Lynn,Jr.The Myth of the Bureaucratic Paradigm:What Traditional Public Administration Really Stood for[J].Public Administration Review,2001,61(2).

[12]Myung Jae Moon.The Pursuit of Managerial Entrepreneurship:Does Organization Matter[J].Public Administration Review,1999,59(1).