河南省农村土地流转的背景和意义

郭现军

(许昌学院 社科部 河南 许昌 461000)

以中共十七届三中全会为契机，河南省农村土地流转从零散、自发的无序流转阶段，进入到规范有序的规模流转阶段。作为河南省农村改革发展的一项核心工作，土地流转有着特定的历史背景和积极的现实意义，理清河南省土地流转的背景和意义，有利于我们从宏观上提高对于土地流转的理性认识，从而把这项工作做得更好。

一、河南省农村土地流转的背景

河南省农村土地流转的背景可以从三个方面来把握:一是农村改革面临新抉择，二是社会主义新农村建设蓬勃发展，三是国家宏观政策的合理调整。通过对背景的把握，可以更好地理解河南省农村土地流转的必要性、可能性与合法性。

(一)农村改革面临新抉择。1978年以后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，土地所有权与使用权分离，从而充分调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献。

但是，随着改革的不断深入，特别是随着城市化与农业现代化的进展，家庭联产承包责任制的局限性日益暴露。农业现代化要求实现农业产业化、机械化、集约化、市场化等，这些都需要以土地适度规模经营为前提；而家庭联产承包责任制下以户为单位的分散经营，既不利于土地资源的优化配置，也不利于农业的产业化、机械化、集约化。改革开放30年来，尽管农村发生了翻天覆地的变化，传统的小农业生产方式却没有根本改变，农业现代化的进展举步维艰。

伴随农业现代化的工业化与城市化，也需要把大量人口从土地上解放出来，实现农业劳动力与农业人口的合理有序转移。同时，许多农村居民的职业从农业转到了工业或服务业领域，从农村转移到了城市，但是因为一份并无多大收益的责任田，社会身份却成了尴尬的农民工——亦工亦农，非工非农。另外，从土地利用率的角度来看，大量的农民外出务工，经营责任田变成了他们可有可无的副业或负担，甚至干脆把耕地撂荒，从而严重降低了土地的利用率，甚至造成了一定的资源浪费。

实践证明，以家庭联产承包责任制为主题的农村改革，某种程度上已经完成了其历史使命。要实现农业现代化这一更为宏伟的战略目标，必须从实际出发，以不断创新的精神启动第二次农村改革，首先改革现有的农村土地制度。

因此，从当代中国农村改革的大背景来看，农村土地流转制度的实施，无疑是农村改革新的历史性选择。

(二)社会主义新农村建设蓬勃发展。社会主义新农村建设，是党和政府贯彻落实科学发展观、着力解决“三农”问题、统筹城乡发展、构建和谐社会的一个重大战略部署。

党十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。我国“十一五”规划纲要对建设社会主义新农村进行了全面部署。新农村建设是政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、党的建设诸方面协调推进的整体性建设。

新农村建设是一项长期的、惠及亿万农民群众的伟大工程。这一工程体现了社会主义的根本性质，有利于从根本上改变我国经济社会发展的城乡二元结构，有效促进农业现代化和城市化，构建社会主义和谐社会。作为我国第一农业大省，河南省深入贯彻科学发展观，积极落实中央关于加强农业农村工作的方针政策，正在扎实推进新农村建设。2006年河南省制订了《河南省2006—2020年新农村建设规划纲要》，明确提出通过推动农业劳动力向非农产业转移，农村人口向城镇转移，形成有利于农业、农村发展和农民增收的长效机制，实现城乡互动、协调发展。

在这样的背景下，党和政府有关农村的各项政策和措施必须紧紧围绕新农村建设这一主线展开。在农村土地制度方面，我们必须清醒地看到，现有的家庭联产承包责任制，不利于农业劳动力向非农产业转移，不利于农村人口向城镇转移，从而不利于城乡协调发展的新农村建设。因而，改革现行的土地制度，实施农村土地流转制度，是对社会主义新农村建设这一时代命题的密切呼应。

(三)国家宏观政策的合理调整。1978年以来，伴随着农村改革的逐步深化与我国经济社会的稳步发展，在坚持联产承包责任制不动摇的前提下，国家对农村的宏观土地政策不断进行合理调整。

第一阶段从1984年到2002年，农地流转合法化。1984年中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》，第一次打开了农地流转的政策口子，规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”中共十四届三中全会的《决定》指出，“允许土地使用权依法有偿转让”。1994年12月30日，农业部对农地流转作出进一步指示，明确农民土地流转的“合法权益受法律保护。”2002年，中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。至此，农地流转逐步实现合法化。

第二阶段从2003年到2007年，实现农地流转规范化。2003年3月1日，《农村土地承包法》实施，规定“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，为土地流转奠定了法律基础。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，使农地流转实现了有法可依。

第三阶段从2008年至今，实现农地流转市场化。2008年10月12日，中共十七届三中全会提出健全严格规范的农村土地管理制度，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”至此，农地流转开始走向市场化道路，并且成为深化农村改革的突破口。

在国家宏观土地政策合理调整的背景下，特别是在中共十七届三中全会精神的指导下，河南省农村土地流转逐步走向规范化、市场化，土地流转规模不断扩大，从而有力地推进了农村改革的深化与农业现代化建设。

二、河南省农村土地流转的意义

河南省农村土地流转对于河南省经济社会发展具有重大的现实意义，有利于推进我省的农业现代化进程，为中原崛起提供现实的动力，并且可以有效化解社会矛盾、推动和谐社会建设。

(一)有利于推动农业现代化。现代化是农业发展的根本目标和现实路径。河南省农村土地流转的现实实践，将有力地推进我省农业现代化的历史进程。

首先，农村土地流转有利于推动我国城市化进程与城乡一体化。土地流转有利于促进农民的合理分化与流动，把农民从土地上解放出来，逐步从单纯的农民或亦工亦农的农民工转变为城市居民。一部分农民也可以从土地经营者转变为土地出租人、发包人，从而实现社会身份的多元化、多层次化。同时，通过土地流转，一部分城市居民，特别是那些具有资金、和技术优势的城市居民，可以到农村承包、承租土地进行农业经营，不但为农村注入了新的生产要素，而且也在一定程度上推动了农民素质的提升，优化了农民的身份及阶层结构。这样，通过土地流转，农村居民和城市居民以市场为中介，在城乡之间、工农之间进行自由流动，有力地推动着城市化与城乡一体化。

其次，农村土地流转有利于推动土地资源的优化配置，实现农业生产的规模化、产业化和集约化。土地流转必然使土地资源的经营使用权从低劳动生产率者手中转移到高劳动生产率者手中，特别是转移到哪些有资金、有技术又有经营管理经验的人手中，从而实现土地资源配置的帕累托改进。同时，土地流转作为土地使用权的合理竞争，将在很大程度上推动土地经营的相对集中，实现农业生产的规模化，在此基础上，实现农业生产的产业化、机械化和集约化，提高农业劳动生产率和农业整体效益。

再次，农村土地流转有利于促进农村产业结构的调整和增加农民收入。土地市场化流转，有利于人地分离，使部分农民从土地上分离出来，在农村从事其他行业，促进了农业结构调整，带动了农村二、三产业发展，为农村经济开发了新的增长点。同时，土地承包经营权作为用益物权，像其他财产权一样进入市场自由流转，在流转中实现交换价值的最大化，使农民能够最大限度地获得土地承包经营权流转产生的收益，从而增加农民收入。

(二)有利于推动中原崛起。中原崛起是河南省全面建设小康社会的战略部署，其基本目标包括社会经济的跨越式发展、2020年前基本实现工业化等。河南省农村土地流转的实施，将有利于推动中原崛起战略目标的实现。

作为一个农业大省，要实现社会经济的跨越式发展，就必须实现农业的现代化，实现由农业大省向农业强省的跨越式发展。当前，制约河南省农业现代化发展的一个关键因素，就是家庭联产承包责任制下分散经营的个体小农业模式，这一模式极大地限制了土地的规模经营，从而限制了农业的机械化、产业化与集约化。农村土地流转将有利于推动土地资源的优化配置，实现农业生产的规模化、产业化和集约化，推动传统农业向现代农业的发展。同时，土地流转也将有效地推动城镇化与城乡一体化，打破城乡分割的二元社会结构，有利于调整农村产业结构和增加农民收入，推动河南从传统农业大省向现代农业强省转变。

工业化作为中原崛起的具体战略目标，在一定程度上也有赖于农村土地流转。土地流转推动了农业和农村的发展，从而为工业提供劳动力、资金、市场以及原料和初级产品，推动工业化的发展。土地流转有利于实现农村剩余劳动力的合理转移，从而为工业发展提供可靠的劳动力支持。农业的现代化特别是农业的规模化、机械化以及现代农业科技的推广应用，为工业的相关部门提供了广阔的的市场需求；并且，农村土地流转通过促进农村产业结构的调整和增加农民收入，也为轻工业的发展开辟更广阔的市场。从资金积累的角度看，土地流转推动农业现代化与农业的发展，推动农民收入的增加，反过来又以财政、信贷等形式为工业发展提供资金支持。

总之，土地流转有利于推动河南农业现代化与工业化发展，促进中原崛起战略目标的实现。

(三)有利于推动和谐社会建设。构建社会主义和谐社会是中国特色社会主义建设的宏观战略目标，也是河南省经济社会发展的宏观战略目标。河南农村土地流转也将有力地推动和谐社会建设。

土地流转有利于土地资源的优化配置，促进土地资源的合理利用，从而有效推动人与土地之间矛盾的解决。在联产承包责任制下，“要种田的人没有田种，不想种田的人却不得不种”的矛盾局面与人均耕地不足的情况在河南省尤为突出。实行土地流转，既能在一定程度上缓解人均耕地严重不足的情况，又能很好地解决人与土地之间悖论式的矛盾。同时，通过土地流转，使土地资源得到合理利用，在提高土地利用率的基础上杜绝耕地抛荒现象，也可以有效地促进人与自然(土地)之间的和谐相处。

土地流转有利于促进农民的合理分化与流动，推动城镇化与城乡一体化进程，打破城乡分割的二元社会结构，促进社会的整体和谐。实施工业化战略所造成的城乡分割的二元社会结构，人为地造成了城乡之间、工农之间、城市居民与农村居民之间，在经济社会发展各个层面的差别与对立，这是构建和谐社会迫切需要解决的重大社会问题。如前所述，土地流转有利于推动城市化与城乡一体化，统筹城乡发展，化解城乡矛盾，打破城乡分割的二元社会结构，促进社会整体和谐发展。

土地流转有利于切实保障农民权益，依法保障农民对承包土地与宅基地的占有、使用、收益等权利。在现行土地管理制度下，农民对于土地的承包经营权不稳定，在城乡建设用地大规模扩张的情况下，不合理的土地征用制度导致农民利益受损的情况普遍发生，不合理的征地、拆迁所导致的矛盾和纠纷，已经成为影响社会稳定和谐的一个主要因素。土地流转的实行和物权法的颁布实施，将有利于切实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，依法保护农户宅基地用益物权，合理提高农民的土地出让收益和征地补偿，从而有效地化解矛盾和纠纷，促进社会和谐。

[1]十七届三中全会公报[N].人民日报,2008-10-12

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