北京政府的修约与废约及其评价——以顾维钧为主的考察

徐 萍 张青玺

（新疆大学 人文学院 新疆 乌鲁木齐 830046）

自鸦片战争以来，帝国主义强迫清政府签订了一系列不平等条约。为摆脱不平等条约的束缚，中华民族经历了漫长而艰辛的废约历程。在顾维钧等外交官的努力下，通过多种途径，进行了一系列修约外交活动。北京政府的外交努力是中国反对不平等条约斗争的一个重要环节。

一、顾维钧主持下的北京政府的修约外交

顾维钧自民国元年进入北京政府外交部，在风云变幻的外交舞台上拼搏了近半个世纪，“民国第一外交家”的称号，顾维钧当之无愧。通过他的外交活动使北京政府成为第一个修约废约的政府。

（一）山东问题的交涉。1918年11月11日，第一次世界大战结束，战后问题提上了议事日程。协约国决定在巴黎举行和会。顾维钧认为：“我把即将召开的和会视为中国一次非同寻常的机会。中国可以借此谋求某种程度的公平待遇，并对过去半个世纪以来所遭到的惨痛后果加以纠正。”[1]

11月25日，顾维钧向美国威尔逊总统递交了一份备忘录。包括以下几个要点：“一、今后，中国和其它国家的关系应建立在平等原则基础上；二、中国的主权与独立应受到签约国之尊重；三、1900年义和拳之乱所导致的辛丑条约即使不完全废除，也应予以修正。”[2]这份备忘录是巴黎和会召开前中国向外国政府第一次完整系统地阐明自己对和会的期望和要求。

1919年1月18日，巴黎和会正式开幕。会上，中国代表提出了全面修改不平等条约，山东问题是中国在和会上的主要任务之一。

1月28日上午，顾维钧和王正廷出席十人会议。顾维钧代表中国首先发言。根据前一天已有所准备的基本论点，顾维钧从历史、文化、经济、战略诸方面阐述山东是中国不可分割也不容争辩的领土，并按威尔逊的建议，直截了当地提出：“根据和会承认的民族主义和领土完整的原则，中国有权收回（山东被占的）那些领土”，“中国代表团相信，和会在考虑处置胶州租借地及德国在山东的其他权益时，会充分重视中国的根本和崇高的权利，即政治主权和领土完整的权利，以及中国对世界和平的真诚愿望。”[3]顾维钧的发言是中国政府的代表在国际外交舞台上为捍卫国家主权所作的第一次成功的演说，它为中国收回山东主权奠定了法理依据。

但是，4月30日，列强控制下的巴黎和会仍然将日本的无理要求几乎毫不修改地纳入了对德和约，形成了和约中第156、157、158 条款。

顾维钧向和会提交反映中国迫切要求的备忘录。但和会最高会议却拒绝讨论。6月下旬，对德和约临近签字，顾维钧为争取实现保留签字作最后的努力。但和会又拒绝了中国的最后要求。至此，已使尽浑身解数的顾维钧明白，“中国无路可走，只有断然拒签。”[4]中国代表团在巴黎和会上拒签和约，不仅维护了中国的国家尊严，也打破了近代以来中国在与列强交涉中“始争终让”的惯例。这一在近代中国外交史上具有标志意义的举动，体现了顾维钧凛然的民族气节。巴黎和会是中国第一次在国际讲坛上正式提出修改不平等条约的要求，具有极重要的意义。“我国大规模之废约运动，始于巴黎和会。”[5]

1921年—1922年，世界列强为调整其在远东和太平洋地区的统治秩序，召开了华盛顿会议。山东问题是从华盛顿会议开始筹备起中国代表团就面临的一个主要问题。山东问题从1921年12月1日开始至1922年1月31日交涉结束，中日间共举行了36次会谈。顾维钧是中方主要发言人。胶济铁路问题是中日交涉中分歧最大、争辩最激烈、费时也最多的议题。最后在英美的极力劝说下中国接受了日本的新方案。2月4日，施肇基、顾维钧和王宠惠代表中国签署了中日《解决山东悬案条约》。中国代表团面临的最重要和最棘手的山东问题终于有了一个结局。两天后，《九国公约》签署，华盛顿会议结束。

对中国而言，华盛顿会议是一次具有特殊意义的国际会议。在近代中国外交史上，它是中国第一次没有丧失更多的权利，而争回一些民族权利的外交活动。这一成就的取得离不开中国人民民族意识的日益觉醒和以五四为标志的爱国运动这一历史背景，同时也是顾维钧、施肇基这批外交官艰辛努力的结果。

（二）《中俄解决悬案大纲协定》的签署。苏联成立后，继续坚持苏俄政府两次对华宣言的精神，并希望尽快就有关两国关系问题进行谈判。

一开始由王正廷作为中方代表与加拉罕谈判，并签署了协议草案。但以顾维钧为代表的外交部与内阁却对这份协议极为不满，顾维钧认为“正如以前我曾说过的那样，主要问题有三，其中两点与外蒙有关，即维护中国对外蒙的主权和苏俄从这一领土撤军。第三点与在中国的俄国东正教堂的财产及房地产有关。”[6]

1923年9月到1924年5月，双方再次经过数轮谈判，顾维钧与加拉罕于5月31日在外交部签署了几经周折的《中苏协定》。这个协定包括《中俄解决悬案大纲协定》，《暂行管理中东铁路协定》及7个声明书和两份照会。

《中苏协定》的签订结束了十月革命后两国间关系的不正常状态，将双边关系奠定在一个平等的基础上。这也是近代以来第一次有一个大国主动放弃在华特权，与中国签署平等条约，在民国外交史上具有重要的意义。协定签署后，顾维钧在一次演说中深有感触地说：“中国以前同大国签订的条约都是被迫就范的，但现在这次协定的性质，却是完全两样的。”[7]

《中苏协定》的签订受到全国各界的热烈欢迎，对仍束缚着中国的不平等条约体系是一个巨大的冲击。协定签订后，全国出现了一场大规模的废除不平等条约运动。而这又推动了顾维钧主持的北京政府的“修约”外交活动。

（三）《中比通商条约》的废除与安格联的免职。中国与比利时在1865年签署有《中比通商条约》，根据条约第46条规定，该条约每满10年可以修订。1926年4月，北京政府外交部照会比利时驻华公使，表明中国政府决定终止旧条约并愿举行谈判。比利时政府表面同意却并无缔结一个新条约的诚意，而是想通过拖延新条约的签署来确保在华继续享有领事裁判权等特权。

面对中比修约的僵局，许多报纸批评北京政府的外交方针“软弱无能”、“丧权媚外”、“欺骗国民”，要求政府采取强硬立场，否则“将为国家之罪人”。[8]这对顾维钧是压力也是鞭策。顾维钧认为中国不能屈服于比利时的无理立场，因此，除终止旧条约外，别无选择。于是，在接到比利时备忘录当天，他向当时控制着北京政府的张作霖递交了一份报告，并附上一份说明中比谈判情况和终止中比旧条约理由的总统令草稿，以及一份处理中比关系和保护在华比利时侨民所应遵循的规定的说明。11月6日，北京政府发表由顾维钧起草的终止中比条约的宣言。由于北京政府毫不退让，比利时只得于1927年1月17日与中国重开谈判，商订新约。但随后由于时局动荡，谈判停顿。

近代以来，中国在与西方国家谈判交涉中，遇有争执，最终总是根据西方国家的意志来解决问题。而终止中比条约是“中国政府第一次在面对另一缔约国公开、正式反对的情况下，宣布彻底废除旧的不平等条约的。”顾维钧自己将此看作是“中国外交史上的一个里程碑”。他认为，“中国有必要这样做，不仅因为中国根据情况变迁原则在国际法面前有充分理由，而且因为中国有必要开创一个先例，证明中国决心行动起来，以结束一世纪以来不平等条约给中国人民带来的灾难。”[9]

中比修约交涉尚未结束，顾维钧又采取了一个大胆举动，罢免了把持中国海关多年的英籍总税务司安格联。

1926年6月22日，顾维钧担任财政总长一职，为了安然度过中秋节，顾维钧提出用对奥赔款豁免部分作担保，发行一种债券。“任何债券不管用哪一种形式以关税作担保，均须得到海关总税务司的同意。”[10]1927年1月12日，顾维钧以国务院摄行大总统名义，发布总统令，安排海关征收附加税。安格联却一口回绝：“海关不能征收未经条约列强批准的外贸税”，“无论政府决定采取什么行动，海关必须独立孤行”。[11]

顾维钧对安格联如此傲慢的态度极为愤慨，他认为，“一个公务人员的首要义务是服从政府的命令，尤其是作为一个外国人，他应该知道他的地位特殊，无权使自己处于可以对政府施加压力的地位上。内阁一致同意将其革职，并公布了这项命令。”[12]

中国单方面罢免历来具有举足轻重影响的洋人总税务司，这是没有先例的。《大公报》称之为“自总税务司用客卿以来未有之创举”。[13]《晨报》发表评论说，“安格联向有太上财政总长之称，即掌握海关全权，又负保管内外债之责，操纵金融，左右财政，历来当局无不仰其鼻息，而安格联之允诺，可以生死内阁，安格联之言论，又可以高低公债……举国人心之愤慨已非一日，此次当局毅然罢免，无不痛快。”[14]

顾维钧罢免安格联是在国内政局动荡、北京政府政权基础十分薄弱之际作出的超乎寻常的举动。但正如他自己所说：“这不是一时的冲动，内阁从各种观点的角度作了讨论，在完全明了这次行动的意义和可能发生的各种反应的情况下作出了最后的决定，”[15]在安格联罢免事件中，毕竟中国政府最终调换了倨傲无理的安格联，并且由财政部会同海关开征附加税，达到了预期的目的。

二、评价

北京政府统治时期，顾维钧等人利用有利的国际国内形势，采取灵活多变的外交策略，不仅在一定外交场合阐明了中国的废约主张，修改了旧约中的某些不平等条款，而且废除了若干不平等条约。可以说，北京政府的废约外交开展的富有成效，成为中国早期外交现代化的重要步骤。

这些成就的取得，原因是多方面的。其一，辛亥革命推翻了软弱无能、丧权辱国的清政府，建立了新型的资产阶级共和国，人们的思想获得了空前的解放，国家主权意识逐渐深入人心，这推动了北京政府废约外交的开展。其二，轰轰烈烈的群众性废约运动，为北京政府的废约外交提供了坚实的后盾和深厚的群众基础。其三，北京政府中主持外交工作的是顾维钧、王正廷等一批优秀的职业外交家，他们大都曾经留学海外，精通外文，熟悉国际法知识，了解当时的国际形势，因此，他们为中国摆脱不平等条约的束缚、争取收回国家主权和提高中国的国际地位作了很大的努力。

然而，北京政府的废约外交也有许多的不彻底性，这突出地表现在两个方面：一方面，“在中国，特别是在民国初年，不同的军事和政治派系有依附某一个外国势力，……来巩固支撑其政治前程的普遍趋向。这是一个错误，因为他们不自觉地使自己成为某个外国的外交政策的工具。”[16]这就容易导致在一些重大问题上屈从于列强，而牺牲中国的利益。另一方面，北京政府在废除一些旧的不平等条约的同时，又签订了一些新的不平等条约。

北京政府废约外交不彻底性的出现，有一定的历史必然性。客观上，当时帝国主义列强在华势力仍十分强大，中国综合国力还十分微弱，中国的废约外交基本上属于弱国外交；主观上，“中国的旧政治形势就是这样因总统、国会、内阁三权之间的不断冲突而变得大为复杂。其背后则是中国各政党，包括以各地军阀为首的各派系之间的猜疑、敌对和各种阴谋活动。所有这些因素确实就是这个时期政治不稳定的原因。”[17]此外北京政府的管理方法也相当简单,政府部门的各种陋习、政府官员中饱私囊、南北对峙等等。中国内部所存在的各种问题，无疑导致中国不能形成一股强大的合力，使得废约斗争不能顺利进行，因此带有明显的局限性和不彻底性。

[1][2][4][6][9][10][12][15][16][17]顾维钧.顾维钧回忆录(第一分册)[M].北京:中华书局,1983.164-397.

[3]金光耀.顾维钧传[M].河北:河北人民出版社,1999.59.

[5]周胤之.废约运动之鸟瞰(一)[N].晨报.1928-1-30.

[7]波赖.最近中国外交关系(第3册)[M].台湾:正中书局,1935.149.

[8]杨天石.中华民国史(第二编第五卷)[M].北京:中华书局,1996.161.

[11]习五一.论顾维钧内阁征收海关附加税与罢免安格联事件[J].民国档案,1987(1)

[13]大公报,1927-2-5.转引自王建朗.北京政府修约运动简论──兼述顾维钧等新一代外交家的崛起[A].顾维钧与中国外交[C].上海:上海古籍出版社，2001

[14]晨报,1927-2-8.转引自王建朗.北京政府修约运动简论──兼述顾维钧等新一代外交家的崛起[A].顾维钧与中国外交[C].上海:上海古籍出版社，2001