律师参与社会矛盾调节机制的实效分析

张 旭

(黑龙江省法学研究所 黑龙江 哈尔滨 150090)

当前，我国正处于经济社会发展的重要转型期和社会矛盾凸显期，通过律师参与信访工作，成为人民调解员，以及作为市长法律顾问等方式，律师在预防和化解社会矛盾调节机制中的功用与价值越发突显。为了更好地实现律师在社会矛盾调节机制中的积极作用，本文从现实情况出发，对于律师参与社会矛盾调节机制进行实效性的分析，提出现行机制中的不足及解决方案。

一、律师参与社会矛盾调节机制的作用与价值

（一）律师参与社会矛盾调节机制，成为社会矛盾的缓冲带，搭建起公权力与私权利的对话平台

我国社会矛盾突显的主要原因归根结底就是公权力与私权利的直接冲撞，各自寻找适当的界限，重新分配权力与权利格局的博弈，公权力常常入侵到公民私权领域而引发一系列的矛盾与纠纷。在这个过程，律师参与调节社会矛盾，成为公权力与私权利的缓冲带，就越发显得重要和紧迫，更加添了一种时代的使命感和责任感。律师具有身份独立，拥有专业知识的优势，在政府和群众之间能起到沟通和平衡的作用，有利于建立起全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。以律师参与信访为例，一方面律师能够引导信访机关正确客观地运用法律法规，从而对信访事项进行客观准确地定性；另一方面，律师也能以信访人的利益出发，引导其以正当、合法的手段来行使自己的权利，告知其矛盾的症结所在，利用自己的专业优势，提供适合的解决矛盾办法。这种出于公权力之外的第三支力量——社会中介力量，会给信访人以职业信任感，提高信访工作的成功率。

（二）律师参与社会矛盾调节机制，成为公民权利的直接普及者，推动了我国公民意识的觉醒

矛盾的产生是利益冲突与博弈的过程，矛盾调节的最优方案是实现所有人受益。律师的工作职责是最大限度地实现当事人的合法利益，律师的职业价值是“服务法治，守护人权”。美国历史上的律师政治家一直发挥着在国家公共生活中的作用，许多早期领导人都曾经是英明的和具有为公众服务精神的律师。律师在参与社会矛盾调节的过程中，以独立的法律职业人身份进入，更多情况下是维护社会的公共利益和公民权利，当律师以独立、无畏的精神捍卫公民社会的公平和正义，勇敢地面对社会腐败现象，揭露社会管理的盲区与弊端，维护弱势群体的合法权益时，必将直接影响到当事人的法律意识，提升他们的民主意识、公民意识和权利意识，树立起市民社会最基本的公平、公正、平等的价值理念。

（三）律师参与社会矛盾调节机制，提升了律师的社会地位，是律师参与社会管理、提高参政议政能力的具体体现

律师在政治活动中有着重大的影响力，律师制度是法治国家最基础的保护人权制度。律师在社会稳定民生工程中发挥着独特的作用，是疏导和解决社会矛盾的“调节器”和“减压阀”。律师在诉讼工作中实现了司法公正；在调解过程中起着协调双方利益分配，以期达到双赢的重要作用；律师在非诉讼业务中为当事人提供前期法律咨询、法律意见，使得未来的法律风险降到最低；律师在法律援助中帮助社会弱势群体实现自己的合法权益；律师也在受雇的政府机构、事业单位、党政机关等公权力机构发挥着参与决策制定、提供法律意见和代理诉讼等相关业务，更加直接地进入政治生活的各个角落；律师参与人大立法工作，将人民的呼声带到立法机构。同时，律师也在职业工作中发挥着对司法工作人员的监督作用。以上这些，都突出了律师参与社会生活，积极投身社会管理的方方面面随着律师参与社会矛盾调节机制的不断深入，律师的更多价值将被社会所关注，必将成为我国参政议政一支主力军。这不仅是律师职业的要求，更是发展我国法治社会的必然趋势。

二、律师参与社会矛盾调节机制的实效分析

（一）律师参与社会矛盾调节机制的具体形式

1.律师参与信访；

2.政府聘请律师担任法律顾问或成立政府中心工作律师服务团；

3.律师参与“法律进社区（农村）”工作，将矛盾化解在基层；

4.律师组织志愿组织，义务提供法律服务；

5.律师参与法律援助；

6.律师参与劳动仲裁；

7.律师参与行政调解、行政复议；

8.律师参与人民调解；

9.律师参与司法诉讼；

10.律师参与非诉讼业务等。

（二）律师参与社会矛盾调节机制的成效

律师在参与社会矛盾调节机制过程中呈现出十分显著的效果，全国各地的司法机关都普遍认识到随着公民法律意识的提高，不少人在表达诉求时往往征求律师的意见，律师作为具有法律知识的专业人士，其提供的意见也往往直接影响当事人的决定，必须重视律师不可替代的特殊作用。以佛山市为例，该市现有107家律师所，1129名律师，仅2009年一年，佛山市律师在参与接访政府解决法律咨询就达76885人次，提供法律援助3026件，有效预防和化解了大量社会矛盾。在律师服务进社区方面也取得了显著的成绩，以上海为例，目前上海市区103个街道中的91个街道，和100多个乡镇中的30多个乡镇，与178家律师事务所签约。律师定期定点为社区居民提供法律咨询和服务，内容包括动拆迁纠纷、债务纠纷、遗嘱见证、房屋继承，赡养老人、劳动就业、工伤事故等方面，让普通百姓得到优质的法律服务，在全社会培养尊重法律、运用法律的良好风气，提高群众的法律维权意识。

（三）律师参与社会矛盾调节机制的困惑与不满

首先，律师参与政府信访等相关社会矛盾调节机制时，缺乏一套律师介入重大决策、项目法律风险防范的机制，律师化解矛盾的速度远赶不上政府制造新矛盾的速度。许多地方政府制定政策不尽合理，行政方式粗放粗暴，解决问题不够公平公正，滥用公权力，大多是在矛盾到了无法调和时才想到律师，由于行政行为不规范，或者法律救济途径已经穷尽，律师在矛盾激化后参与也很难有大作为。要充分发挥律师在依法行政中化解社会矛盾的作用，应当在立法、执法的源头及行政全过程让律师参与，听取从律师的合理意见，提前预防矛盾的发生，面对社会矛盾时尊重法律、法规，而不是由政府领导随意决定，进行暗箱操作。

其次，政府购买法律服务的理念比较淡薄，律师参与化解社会矛盾的服务费用缺乏相应的保障机制。现实中对律师参与处理社会矛盾的报酬支付大致有三种形式：一是纯无偿的志愿服务；二是给一定的少量报酬；三是政府购买服务，但支付标准低于日常执业标准，而且没有形成制度安排。众所周知，执业律师是自由职业者，自己为自己打工，因此执业的时间就特别宝贵，在追求社会效益的同时，首先保证的是自己的经济效益，这是维持其生存和生活的根本。当政府司法部门将律师纳入信访体系之中时，以硬性的行政指令让其参与，给予少量或不给予相应的经济补偿时，会极大地挫伤律师参与信访工作的积极性。

（四）公职律师在社会矛盾调节机制中的功能与尴尬

在我国，公职律师就是专门处理化解社会矛盾的公务员，他们一方面有法律职业资格，同时又具有公务员身份。其工作就是承办政府的法律事务，具体包括：为政府及其所属部门决策提供法律意见，特别是对涉及全局性的热点、难点问题进行法律论证，提供可行性分析；参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；参与党委、政府领导信访接待工作；代理本级政府或部门参加行政复议、诉讼、仲裁活动；参加“148”法律服务专线工作；协助法律援助机构承担部分法律援助案件等。公职律师的服务对象主要是政府和弱势群众，具有“离得近、叫得应、专业熟、信息灵、反应快、保密好”等特点和优势，公职律师没有任期限制，可以为政府提供长期、连续性的法律服务。公职律师无偿服务的方式，充分保障了社会弱势群众的利益。公职律师工作范围涉及政府各级人大及其常委会、工商、教育、公安、经贸、安监、环保、质监、证监、民航、党政机关等国家部门，公职律师队伍在促进政府依法行政、科学决策以及维护社会公共利益等方面发挥着越来越重要的作用，日益成为我国推进法治建设的重要力量。

相比执业律师，公职律师应当成为化解社会矛盾机制中的主角，但现实中公职律师的发展却不尽如人意。首先，公职律师人数少，满足不了日益增多的法律需求，加之法律服务经费不足，更加吸引不到高素质法律人才，公职律师整体质量一般。其次，在公职律师制度设计中，因其公务员编制的原因，把其工作的评价升迁等内容引入行政官僚体系之中，这必将有损其独立的律师地位，成为公权力的一员，在制约公权力滥用方面突显出天然的、不可克服的缺陷，有公权力代言人之嫌。当公众利益与部门利益出现冲突时，公职律师的人格独立性和执业独立性都将大打折扣，可能沦为政府部门谋取私利的工具。再次，公职律师机构与政府法制机构的职能划分不尽合理，公职律师的许多职能与政府法制机构的职能相交叉，导致一些地方政府的法制机构对公职律师存在抵触情绪，得不到政府法制部门的支持和配合，影响公职律师的职能作用的发挥。另外，除律师法外，我国其他一些国家机关组织法、议事规则、管理条例、立法法、信访条例以及法律援助制度中也缺乏支持公职律师的内容，不利于公职律师实际工作的开展。这些立法上的缺陷，极大地限制了公职律师的发展。最后，公职律师制度的建立是一个跨部门、跨行业的系统工程，需要协调律师制度、公务员制度、行政机构设置、行政人员编制以及各部门利益冲突等诸多问题。各地公职律师试点缺乏必要的协调和统一，存在各自为政现象。由于管理体制所限，公职律师由所在单位管理和司法行政机关负责其资质管理和业务指导的双重管理，但是，是采取集中管理方式（设置专门管理机构）还是分散管理方式（由公职律师服务部门分别管理），司法部没有予以明确，以致发生了公职律师职责不明、管理错位等情况。

三、充分实现律师在社会矛盾调节机制中作用的制度研究

（一）建立健全“政府购买法律服务”的机制

政府部门应当树立“购买法律服务”的理念，将这些法律公共服务纳入国家预算，根据律师的工作时间和效果来支付其相应的工作报酬。政府应主动地承担法律服务成本才是确保律师参与处理社会矛盾常态化的关键因素，把法律服务市场行为和律师的志愿行为结合起来，建立政府购买法律服务与律师市场化运作、律师志愿服务并行机制。

（二）构建律师参与社会矛盾调节的长效机制

政府的预警信息、维权及稳定的信息要及时传递给律师，对涉及群众切身利益的重大工程、重大改革、重大决策等律师要充分掌握信息、全程介入，进行事前社会稳定风险评估，从源头上预防和减少信访矛盾。同时，也要把律师掌握的信访稳定信息主动地纳入各级党委政府维稳工作的信息系统，在处理信访矛盾的过程中要加强律师与信访及相关政府部门的信息沟通。

（三）完善公职律师制度，大力发挥公职律师化解社会矛盾的作用

将大力发展我国公职律师制度纳入全国司法体制改革的系统工程，由中央司法改革领导小组进行统筹规划，协调相关部委，努力建立有中国特色的公职律师制度。针对公职律师人数少的现状，可以采用招聘“政府雇员”的方法，在现有的律师队伍中招聘“政府雇员”作为“公职律师”。扩大公职律师制度的适用范围，即除各级政府及其职能部门外，还应当在财政拨款的事业单位、党派和人民团体实行公职律师制度。保障公职律师应有的独立性，对公职律师宜采用集中管理模式，即在县级以上司法行政机关设置公职律师办公室，或建立国家出资的公职律师事务所。根据公务员法的规定，把公职律师归为专业技术类，并参照现行的律师评定标准和办法，授予其专业技术职务，享受相应的职称待遇。此外，对于办理案件过程中发生的成本，如交通费、通讯费、文印费等应实行补贴制度，具体办法可以参照相应地区办理法律援助案件的补贴标准执行。政府法制部门的工作人员应当要求具有法律职业资格证，即硬性要求公职律师介入各政府机关的法制部门，以提高法制工作的质量和权威，这样的话，公职律师工作理所当然得到政府法制部门的支持。

总之，律师在化解社会矛盾调节机制中处于重要的参与地位，政府在这一机制中仍占据着主导地位，因此，充分发挥律师的权利代言人作用，与限制政府公权力滥用，是根本解决我国社会深层次矛盾的出发点与归宿，这一场权力与权利的斗争既是我国市民社会形成的必然阶段，也是我国民主法治进程的阵痛与前进的必经之路。