我国城乡居民收入分配差距状况、成因及公共政策分析

英宝有

(辽宁省交通高等专科学校,辽宁沈阳110122)

我国城乡居民收入分配差距状况、成因及公共政策分析

英宝有

(辽宁省交通高等专科学校,辽宁沈阳110122)

随着改革开放的深入发展,中国社会发生了巨大的变化：我国城乡居民的收入分配差距拉大,基尼系数也到达了历史新高,造成了民众的不满情绪,威胁社会的稳定。本文从三个方面,即目前我国城乡居民收入分配差距状况及影响、我国城乡居民收入分配差距的政策成因及解决我国城乡居民收入分配差距的政策措施,来探讨在我国建立社会主义和谐社会过程中,在收入分配政策上如何体现公平正义。

城乡居民收入分配差距;成因;公共政策;对策

收入分配是一个综合性的名词,它是一个包含许多相似、相近或者相对概念的名词。只有弄清楚它的真正含义,才能更好地理解问题的实质。不能混淆收入分配和财富分配,财富分配是指国民收入的分配,分配的物质对象是一年内劳动者创造的价值;不能混淆收入分配和经济分配。[1](P184)经济分配主要分配某个特定社会在一定时期内生产的社会产品及长期积累的社会财富。[1](P184)收入分配则是在国民收入分配的基础上进行的,通过税收等政策工具进行收入分配的最终结果,即“个人可支配收入”。[1](P184-185)我国的个人收入分配制度是以按劳分配为主体,按劳分配与生产要素按贡献分配相结合的多种分配方式并存。

一、目前我国城乡居民收入分配差距状况及影响

1.城乡居民收入分配差距的状况。中国一直存在相当大的城乡差别。城乡居民收入差距比城镇居民之间和农村居民间要大。近年来,全国农民人均纯收入连续增长缓慢,城乡居民收入差距不断扩大。自20世纪80年代中期开始,农民的收入增长放缓,城乡的差距开始拉大。近年的数据表明,1998—2000年我国城镇居民人均收入分别为5458元、5888元和6316元;而农村人均收入分别为2162元、2210元和2253元。城镇居民的收入分别是农村居民的收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍。[1](P192)这远远超过了其他国家1.7倍的数据,并且还存在增大的趋势。

1997年以来,农民收入已连续7年低速增长,不及城镇居民收入的1/5。城乡居民收入差距持续扩大,由20世纪80年代中期的1.8∶1左右,扩大到3.2∶1。[2](P180)从1997—2003年,六年时间农村的人均纯收入总额增加了532元,但是城镇居民在这六年里人均纯收入总额增加了3312元,也就是每年增加552元。[3](P160)由此可见,我国的城乡收入有非常大的差别,农民六年的增加额还不如城市一年的多。

2.城乡居民收入差距的负面影响。著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯曾评价：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面,也是最容易诱发嫉妒心理和社会动荡混乱的方面”。目前,我国城乡差距被普遍认为已经超过了基尼系数的警戒线,也超过了城乡差距的社会容忍度,影响到部分农村经济的健康发展,造成了不良的负面影响。例如,在政治上,容易出现农村居民针对城市居民的仇富心理,导致城乡之间的对立,不利于城乡的和谐发展,导致社会不稳定状况的出现,影响我国经济和社会的发展;在经济上,容易出现城乡资源不合理配置,流通不畅,影响我国经济效率的提高,放缓社会发展的步伐;在社会风气上的影响相当明显,容易导致城市人看不起农村,农村敌视城市的不良现象,社会的治安会受到威胁,社会风气每日愈下,人们的心态不健康。

二、我国城乡居民收入分配差距的政策成因

我国目前的城乡居民收入分配差距现状是与我国实行的政策密切相关的。造成我国目前城乡居民收入分配差距现状的原因是多种多样的。其中,既有体制的原因,也有政策的原因,既有历史因素,又有现实因素。本文主要从政府政策原因进行分析。政策的不完善、不配套,以及某些特殊政策都对扩大城乡居民收入差距起到了一定的作用。我国目前城乡居民收入分配差距现状主要是由计划经济时代的城乡二元结构政策造成的,这一政策向城市偏向,维持“以农补工”、“以乡养城”。

1.户籍制度。户籍制度是影响城乡收入差距的一个重要的政策性因素。中国长期实行严格控制城市人口增长的方针,对城市人口的增长实行政策加指标的双重控制方法。1958年中国政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,确立了一套较完善的户籍管理制度,以法律形式严格限制农民进城,限制城乡间人口流动。这样把我国的居民人为地划分为城镇居民和农村居民。根据政策规定,只有少数几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市。户籍制度把农民牢牢地固定在土地上,阻碍了农业剩余劳动力的转移,使我国城镇化滞后于工业化。根据刘易斯的二元经济理论,只要城市部门不断扩张,农业剩余劳动力就会源源不断地流入城市部门,如果农业剩余劳动力完全被城市部门吸收,那么二元经济结构会转换,最终城乡收入差距会消除。而在中国一方面是城市部门的扩张,另一方面又是农业剩余劳动力的滞留,二元经济结构得到强化。户籍制度阻碍了农业剩余劳动力的有效转移,限制了生产要素的自由流动与合理配置,农业劳动生产率一直维持在较低水平,二元经济结构无法改善,农民增收受到制约。此外,户籍管理制度是农村居民在劳动就业、教育培训、住房、社会保障方面所受到的一系列不平等待遇的制度基础。

2.二元的计划生育政策。改革开放以来,我国实行的是城乡二元计划生育政策,生育政策在城乡之间存在巨大差异：城市人口生育政策规定基本上是每个家庭只能生育一个子女,只有父母双方均为独生子女、第一个孩子有严重的疾病等几种特殊情况才可以允许生育两个子女,政策生育水平大约在平均每个家庭为1.1个子女左右;而农村家庭有50%左右生二胎,少数民族生育率更高且主要分布在西部落后的农村,农村政策生育水平大约是平均每个家庭为1.6个子女左右。农村居民的生育率明显高于城市居民,因此,导致同一时期农村劳动力负担系数要高于城市,这必然对中国转型期的城乡收入差距产生重要的影响,从而扩大城乡收入差距。

3.工农业商品剪刀差政策。1953年,政府通过颁布《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》压低了农产品的价格,对农产品实行低价“统购统销”和“合同定购”政策,造成了工农业商品剪刀差。这虽然对我国的原始积累起到了一定的作用,但是也是导致城乡居民收入差距扩大的重要的政策原因之一。根据估计,在1950—1978的29年间,政府通过工农业剪刀差获得了5100亿元的收入,由于这一政策,农业利润外流,农民的增收困难。20世纪90年代以后,粮食、棉花等大宗农产品还维持在低价位,而工业消费品价格定位高,这样,因为剪刀差政策农业资金外流大。另外,农业生产资料和农产品生产费用不断增加,也维护了剪刀差政策。2004年化肥、农用柴油等主要农业生产资料价格上涨使农民增加投入390亿元,直接抵消粮价上涨带给农民的部分收入。[4]P110-111)改革开放以后,剪刀差政策受到种种因素的制约,农产品的收购价格上升,但是剪刀差的政策至今仍然在起着作用。

4.政府为城乡提供的公共产品不均等。第一,国家对农村基础设施的投入过低。20世纪90年代之后,农民收入增长幅度趋缓,城乡收入差距越拉越大,可是农村的基础设施水平与城市比较远远不是其收入差距的倍数所能反映的。在我国农村,有超过50%的人口尚未饮用自来水,许多居民没有符合卫生标准的饮用水,交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。这些设施,在城市是免费或以低收费供给(带有补贴性质),而在广大农村,大部分基础设施是村民集资建设的,比如道路、饮用水、社区内的广播系统等。第二,国家对城乡教育投入不均等。我国的教育存在“重城市,轻农村”的倾向,城乡在基础教育投入的差别是相当大的。根据《中国统计年鉴(2004)》的相关数据,2003年,在每10万人口中,城镇拥有中学数7.163所(其中高中2.158所),农村拥有中学数5.114所(其中高中0.130所);每万人中,城镇拥有中学教师数为54.132人,而农村仅为2.2102人。如果考虑基础教育在质量上的差别,那么城乡之间的教育差别更大。[5](P22-24)

5.城乡社会保障机会不平等。改革开放以来,城市居民大多可以享受现代社会保障制度,包括养老保险、医疗保险、失业保险等。而在农村,没有类似城市的养老、医疗等社会保障制度,占中国人口60%左右的农民很多不能享受现代社会保障。2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果表明,仍有79.1%的农村人口没有任何医疗保障。目前,我国农村也有了医疗合作,但是由于开展的时间较短,还有很多需要完善的地方。

6.金融资金存贷差政策。金融对经济发展是非常重要的,改革开放以来,我国金融业虽取得长足发展,但城乡二元的特征也十分明显,这直接影响了农业和农村经济的发展。城市倾向的金融体制导致金融资源大部分向城市倾斜,主要表现在国家银行信贷倾向城市和农村金融机构资金大部分向城市流动。金融资源主要向城市倾斜。国家金融机构的资金几乎全部用于城市的建设和发展,投向农村的资金很少,与农业的基础性地位极不相称。我国农村金融政策放贷量小,农村存储的资金大量流向城市,农业和农村乡镇企业办理贷款很困难。1995到2004十年间,农业贷款仅占各项贷款余额的4.7%,乡镇企业也仅占5.7%;由于贷款的数额小,一定程度上制约了农村的发展,仅有信用社可向农村提供金融服务。

7.税收体制不合理。2004年以前的国家税收政策对城乡收入差距加大的作用很明显。城乡二元税制是解放初期的二元税制遗留下来的。1994年政府进行税制改革后,在城市建立了适应市场经济体制的现代税制,大体上解决了城市工商业积累率过高的问题,理顺了政府与工业以及城市居民的分配关系。在农村,政府尽管对农村征收制度进行了一些调整,但没有从根本上改变其性质,农业税费依旧很高。财政预算内资金不能满足乡政府的正常需要,为了解决乡镇财政资金不足,国家授予了乡镇政府收费权,形成了农业税收、粮食定购制度、收费三足鼎立的农村税费制度,自此,农民的税费负担更加严重。

三、解决我国城乡居民收入分配差距的政策措施

要解决当前我国城乡居民的收入分配差距,应从改变政府的公共政策入手,政府作为公共政策的制定和执行主体,应该把政策的出发点和落脚点定在实现社会公平上,城乡居民收入过分拉大会对社会公平造成不良的影响,实现社会的公平正义也是建设和谐社会的核心要义。应解决与二元经济结构相关的问题,具体说来,实现社会公平应从以下几个方面入手：

1.破除原有的户籍制度。给农民以真正的国民待遇,使农民享有宪法所赋予的每一个公民应有的权利与发展机会。尽管个别大城市有条件地放开了对农民工进城服务的限制,但是这种放开并没有真正取消户籍限制,在这样的条件下得到工作的农民也还不是真正意义上的就业。目前要尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市,使农民拥有与城市居民平等的发展机会。

2.放开管制。破除城乡分离的就业制度,给农民平等的就业权利。目前,在放开农村居民进入城市寻求真正意义的就业问题上,个别地方在局部领域已经进行了有意义的尝试。如个别地方在公开招聘较低级别的国家公务员上,允许农民享有和城市居民相同的权利。农民在符合国家公务员录用标准的条件下可以不受身份限制而成为国家公务员,这是农民就业问题上具有重要意义的突破,今后应该逐步扩大国家公务员招聘的职位范围和级别,最终实现党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体公民开放,农民与市民一样有到党政机关、企业事业单位工作和就业的权利。应该向农民提供与就业有关的各种服务,为农民提供农业科技知识和技能培训,让农民能够拥有职业培训的机会、平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。

3.消除工农业商品剪刀差政策的影响。政府应该关注农民的收入问题,农民面临增收难,就业难,供子女读书难以及年龄大了的、没有劳动能力的农民没有医疗和社会保障的问题,看病贵,看不起病的难题。政府应该出台相关的政策保护农业的稳定,这在现在看来,是国家发展的基础和稳定之基础,如果一个人口众多的国家没有农民种庄稼,那么整个国家都要面临饥馑,这是很可怕的,所以政府应该适当地增加农民的收入,适当提高农产品,平衡农产品和工业产品的差距,缩小工农业剪刀差。

4.教育政策。破除城乡二元教育制度,给农民平等接受基础教育的权利,真正在农村地区实行和普及义务教育,明确规定义务教育的主要责任在各级政府,城市和农村的中小学教育一律由政府统一投入,取消农民出钱办教育的做法。要进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制,真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府,将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主,从根本上消除由体制性因素造成的农民教育负担。

5.建立现代公共服务制度,使农民和城市居民能够大体平等地享有政府提供的公共服务。为此,要加大政府对农村公共服务的财政投入,包括教育文化设施、公共交通、消防、绿化等方面,使得农民逐步获得与城市居民一样的公共服务。国家应投资于农村基础设施,改善农村生产、生活的基础设施,为农民提供更多的公共服务,在农田基本设施、乡村道路、乡村自来水网、乡村电网、乡村广播电视网、乡村公共电话网等方面加大财政支持力度。劳动者的素质是提高劳动效率、促进劳动的公平竞争的重要前提,缩小城乡差距需要从劳动力的素质上缩小距离。政府的政策应有利于更多的居民受到教育,为公民提供平等的受教育的机会。

6.建立适当的金融政策。政府应该起到调节作用,使农村和农村经济也享受到金融政策的好处,政府应加大对农村基础设施的投入和建设,在城市发展的同时,也要顾及农村的发展,很好地发挥城乡之间的互补作用;加大对农村和乡镇企业的放贷力度,使农民有资金和机会来发展特色的农业经济;改变农村的形象,使得农村也能吸引外来资金,更好地发展。

[1]邓伟志.和谐社会与公共政策[M].上海：同济大学出版社,2007.

[2]本书委员会.2006—2007南开政治学评论[M].天津：天津人民出版社,2007.

[3]关海庭.执政兴国之路中国共产党执政面临的挑战[M].北京：华文出版社,2007.

[4]吴湘玲.缩小我国城乡不合理差距的公共政策分析[J].科学社会主义,2006,(5).

[5]彭真善.缩小我国城乡居民收入差距的财税对策[J].税务研究,2006,(12).

英宝有(1952-),男,辽宁省交通高等专科学校党委副书记,副研究员,主要从事行政管理学研究。