中国协商民主：制度框架与现实境遇

王海峰

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)

中国协商民主：制度框架与现实境遇

王海峰

(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)

中国的协商民主有别于西方的协商民主思想,但中西的协商民主理论与实践含有共同的核心价值。作为第一代领导集体成员的周恩来为中国协商民主设计了合理的制度架构：平等合作的政党间关系、组织化的对话平台与体制内的政党监督,这种制度设计为中国的政治发展提供了良好的制度架构。但早期的协商民主制度设计源于执政党的政治自觉,存在着国家主导而缺乏社会参与的弱性。现实中国的协商民主推进需要国家与社会的共同力量。

协商民主;对话议事;政党监督;妥协精神

20世纪后期以来,协商民主兴起于西方社会,其内涵是指公民、政党、利益团体或专设的政治协商组织等,在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中,通过对话、讨论、辩论等过程,在各方了解并尊重彼此立场、观点和诉求的基础上,在不违背公共利益的前提下,寻求并达成各方可以接受的政策决策方案。协商民主论者认为,作为一种理想的政治形态,协商民主的真实效果的发挥需要满足以下条件：(1)民主过程的主体间的平等;(2)强调公开利用理性的过程,以及深思熟虑,愿意倾听并尊重他人的声音;(3)基于理性的公开对话和辩论;(4)更深层的权力相互制约;(5)合法性基础。①西方协商民主(Deliberative Democracy)中的“协商”(Deliberation),从词义上看,实际上包含看“慎思”(consideration)和“讨论”(discussion)两个方面的含义,强调协商与对话在解决多元文化背景下民主问题的重要性。而我国学界的协商民主多意指人民政协中的政治协商。中国人民政治协商会议,通行的翻译一直是Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)。consultation(或consultative)意为咨询、商讨。因此中国的协商民主与西方的协商民主的内涵有所不同。但东西方的协商民主都含有包容、平等、明理、公平这样的价值理念。本文认为,中西方的协商民主是基于不同的制度设计思想,所能达到的目的效果亦有较大的差别。可以说中国的协商民主是对西方协商民主理论的超越,是协商式政治在中国的实践。详见：陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展,毛泽东邓小平理论研究,2008(7);金安平、姚传明.“协商民主”：在中国的误读、偶合以及创造性转换的可能,新视野,2007(5);[美]博曼著,黄相怀译,公共协商：多元主义、复杂性与民主[M],中央编译出版社,2006年09月;[美]本哈比主编,黄相怀等译,民主与差异：挑战政治的边界[M],中央编译出版社,2009年04月。Jorge Valadez,Deliberative Democracy,Political Legitimacy and Self-Determination in Multicultural Societies,Westview,2001.James Tully,Introduction,Multinational Democracies,Alain-G Gagnon and James Tully,Cambridge University Press,2001.与西方协商民主理论相似,中国的协商民主理念和实践可追溯到1949年的协商建国,其时设计了协商民主运行的两个载体：一是统一战线;二是人民政协。作为中共第一代领导集体的主要成员之一、第一届全国政协第一副主席和第二、三、四届全国政协主席的周恩来,与各种社会政治力量政治协商,构架了中国协商政治制度,以此为中国特色社会主义民主政治的发展奠定了良好的制度基础。

一、平等与合作：共产党与各民主党派长期共存并在共产党领导下团结合作,协商民主主体地位平等原则予以国家制度层面的确立

在协商民主的设想中,不仅所有受决策影响的人都应该参与进来,而且他们必须具有平等的表达、询问、批评与主张的权利和机会。参与协商的公民、政党、利益团体不仅在这些程序上是平等的,他们在实质性上也必须是平等的,因为协商要求现有的权力格局不能影响参与者的实际地位。②参见陈家刚选编,协商民主——视点丛书,上海三联书店,2004年07月,第九章：协商民主需要什么样的政治平等。周恩来在论述人民政协与统一战线时,对政党间的平等与合作关系给予国家制度层面的确认。

(一)政党间的平等地位

新中国成立后,党际关系与政党地位成为一个不可回避的问题。1958年11月29日,周恩来在《各民主党派在宪法范围内有政治自由和组织独立性》中指出：“民主党派在共产党领导下,在宪法赋予的权利义务范围内,有政治自由和组织独立性。”在周恩来看来,中共对民主党派的领导只能是政治上的领导而不是工作中的领导。在民主过程中,各方则应该平等相待。周恩来在全国政协三届三次会议上《我国人民民主统一战线的新发展》中指出：“大家都承认共产党是领导党,共产党的领导是指党的集体领导,党的中央和党的各级领导机构(省、市、县委员会等)的领导。起着领导作用的,主要是党的方针政策,而不是个人。个人都是平等的,如果从工作上说,大家都是人民的勤务员,彼此平等地交换意见,决不能个人自居于领导地位。个人离开了集体,就无从起领导作用。个人的意见不能代表政策,必须制定成政策,才能算为集体的意见、领导的意见。……在政协里边,在我们个人的来往当中,没有领导与被领导的关系,只有领导机关和政策才是代表领导的,不然的话,我们的民主生活、民主风气就不能够发扬,我们之间就有隔阂,中间本来没有墙,就会有一座精神的墙隔着,妨碍民主集中制的贯彻。”

(二)基于信任的政党间合作关系

党派合作性,是人民政协的显著特点。政党间的合作关系表现于中国共产党设立的组织机构——人民政协。1949年8月,周恩来在新政治协商会议筹备会常务委员会第四次会议上指出：“要合作就要有各党派统一合作的组织。这个组织在今天叫中国人民政治协商会议”。在全国政协一届一次会议上,周恩来提出：“人民政协是党派性的,是党派的联合”。

协商民主中主体地位的合作关系应是始于相互间的信任。1958年11月29日,周恩来在各民主党派和无党派民主人士座谈会上指出,许多朋友有事愿和共产党商量,就是因为他们感到自己没有把握。对社会发展规律,共产党也不能说都认识到了。……所以我们大家遇事总是要多商量。他还要求各党派朋友间也要互相商量。彼此要推心置腹,要有最基本的信任。

二、公开的对话与协商：与“旧民主主义”议会民主相比较,中国的协商民主是一种不同于“剥削阶级政党间互相争夺”的新民主,原因即在于人民政协的议事方式是事前的协商和反复的讨论

协商民主的核心是一种理性的公共讨论过程。公开是协商的核心,因为协商的过程只有是公开的,才能保证民主的责任。在协商的过程中,协商者的论据不能是个人独特的信仰、宗教或者同某种权威相联系,更不能是因为有助于个人的私人利益,相反,应是愿意改变自己原先的观点和偏好,努力在公共问题的解决上同所有参与者达成一致。只有当参与协商的公民都以“共识”为目标,相信在他们之间达成某种程度的一致是可能的,他们才会真诚地相互倾听和说服。总之,协商的核心在于其内容和表达方式,如果协商的内容无关公众生活中关注的主要的问题,协商便无助于共同利益的认识;同样,如果协商的表达方式不能为所有参与者所理解和接受,则协商无益于产生共同分担和分享的共同意识。

建国后,第一代领导人非常重视与各民主党派之间的协商。毛泽东指出：“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。”共产党应当同党外人士实行民主合作,要“善于同别人商量问题。”[1]周恩来对民主协商也有诸多论述：

(一)协商民主关键是要在决策前协商,协商应是经常性的

周恩来认为：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论。”[2](P134)1949年9月7日周恩来在《关于人民政协的几个问题》中又指出,协商民主与旧议会民主的本质区别是,旧民主主义的议会民主是“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定……。”协商民主是“就是会前经过多方协商和酝酿,使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议。”因此,他指出：“我们反对的是旧民主主义议会制度,因为它不是事前协商,只是便于剥削阶级政党间的互相争夺,互相妥协,共同分赃的制度。”[2](P141)周恩来指出,党派间要经常协商沟通。党外与共产党之间、各党派朋友之间都需要进行经常的、互相的商量。“许多朋友有事愿和共产党商量,就是因为他们自己感到没有把握。对社会发展规律,共产党也不能说认识到了。尽管大的原则方面掌握了,但具体问题还常常难于掌握。所以我们大家遇事总是要多商量,”“各党派朋友间也要互相商量。”

(二)妥协应是协商过程的应有之义

妥协是协商民主的精神。“新民主还有一个特点,即除非是最原则的问题争论不会妥协外,凡是有极大可能采纳的问题,最终可以取得妥协。新民主的这一原则也是值得重视的。”周恩来看来,统一战线内部的巩固和团结,主要依靠“团结——批评——团结”的方式,通过批评和自我批评,不断巩固团结合作的共同政治基础,在坚持原则的前提下,也要有适当的妥协让步。

三、深层的权力监督：体制内的政党监督是中国协商民主的特征,政党关系的“长期共存、互相监督”,实际上就是扩大民主。协商民主的形式在于政党监督,实质为人民民主

“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商支配的共同体。这种共同体的价值将民主本身视为一种基本的政治理想,而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”[3](P50)协商民主的对话与协商是各种利益集团的利益理性化的表达方式,其形式多表现为有效的监督,但其实质是追求一种民主理想。

(一)面对执政危险解决问题的最好的办法是有人监督

执政环境的变化使中国共产党清醒地认识到体制内的党外监督,更有助于执政。1957年4月24日,周恩来在《长期共存,互相监督》中指出：“认为只要有一个共产党,问题就都可以解决了,这是一个简单化的想法。这样做必然会使我们的耳目闭塞起来。”他又进一步指出“因为共产党是领导的党,它过去搞革命,为革命而奋斗,为人民立了功,人民拥护它,欢迎它。正是因为这样,也就带来了一个不利方面。毛泽东同志在我们党的七届二中全会上提出了这个问题。我们一旦取得了全国政权,就带来一个危险,就有一些人可能会被资产阶级的糖衣炮弹所腐蚀,被胜利冲昏头脑,滋长官僚主义,脱离群众,甚至会出现个人野心家,背叛群众。……这个问题怎么解决?最好的办法是有人监督。”

(二)社会主义建设中民主党派的责任更大

周恩来指出,政协系统作为统一战线组织既要同国家的中心工作相配合,积极参与国家大政方针的协商与讨论,又要动员广大的力量来发扬民主,从各方面加强对党和国家的工作的监督。“要把6亿人的生活搞好,建设社会主义,没有互相监督,不扩大民主是不可能做得好的。”1962年4月28日,他又在《我国人民民主统一战线的新发展》中指出：“今后要把事情搞得更好,大家要共同负责,长期共存,互相监督,民主党派要负起监督的责任。我们把事情报告出来,也作了初步的经验总结,今后根据大家同意的方针和任务去执行。在执行过程中,民主党派要进行监督、提意见。所以我们说：民主党派在社会主义改造和社会主义建设中的责任是更重了,而不是轻了。”

(三)共产党应该主动、大度地请民主党派监督

请人监督,体现了中国共产党开放的执政态度。在《长期共存,互相监督》中,周恩来指出：“互相监督,首先应该由共产党请人家监督。”“民主党派参加了革命和建设,那么他就有一份功劳,他是人民的一分子,他就有权来说话。”“当然,反过来,民主党派也应该愿意接受共产党的监督,但这个问题并不怎么严重。重要的是共产党要承认长期共存,互相监督。我们只要是一个敢于面对现实的人,敢于揭露错误、批判错误、改正错误的人,那就不怕监督。越是监督我们,我们越是能进步。只有怕人家揭露错误,自己又没有勇气承认错误、改正错误的人,才怕人家监督。”[4]

(四)长期共存、互相监督的方针实际上是扩大民主

监督也是一种民主。“长期共存、互相监督的方针,实际上是扩大民主。我们是六亿人口的国家。要把六亿人的生活搞好,建设社会主义,没有互相监督,不扩大民主,是不可能做得好的。”[4]政党间的相互监督关系是赋予体制内政党更大的权力,实现党际间的民主,从而扩大人民民主。党内民主、党际民主与人民民主是相互影响与促进的。同时,又是有序展开的。

四、结束语：协商民主的现实境遇

孕育于民主革命时期,凝结着中国共产党和各民主党派共同智慧的中国特色的协商民主,是中国共产党在领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中,从中国国情出发,吸收和借鉴人类社会民主政治发展的有益成果,形成了具有鲜明中国特色的社会主义民主形式。这种民主制度的设计与运行与周恩来紧密相联,其所设计的党际关系模式、事前协商对话方式、体制内的政党监督等一系列制度为今天的制度所继承与发展。代为行使国家权力的第一届中国人民政治协商会议的召开,是中国协商民主的开端。

然而,源于高度政治自觉的早期协商民主制度设计“在高度集中、一元化的领导体制和治理机制,政治遮蔽社会,社会自主力量比较孱弱等现实背景下,政治领域的协商民主,其发展速度和实际运行空间要远远强于社会领域的协商民主”。[5](P34)现实政治的发展要求协商民主从国家主导走向社会参与,因为中国社会的发育使社会成员要求在公共事务管理与公共生活中的话语权。目前中国地方政治中协商民主形式,如民主恳谈会、听证会等,虽在国家与社会二元框架内进行,但体现了社会力量的现实存在,特别是因网络而形成的政治环境,社会力量参与公共政治生活更为主动。承认国家主导推进协商民主发展,同时又须注重社会力量对协商民主形式的作用,这应该是中国民主政治发展的未来之路。

[1]毛泽东.毛泽东选集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1991.

[2]周恩来.周恩来统一战线文选[M].北京：人民出版社,1984.

[3]〔美〕詹姆斯·博曼,威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚,等译.北京：中央编译出版社,2006.

[4]长期共存相互监督[EB/OL].政协重庆市渝北区委员会网,http：//www.cqybzx.gov.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=354.

[5]齐卫平,陈朋.中国协商民主60年：国家与社会的共同实践[J].中国延安干部学院学报,2009,(5).

王海峰(1976-),男,南开大学周恩来政府管理学院政治学理论专业2009级博士研究生,主要从事中国政府与政治研究。