我国民间组织与政府关系探析

王 晶

(长春工业大学人文学院,吉林长春130012)

我国民间组织与政府关系探析

王 晶

(长春工业大学人文学院,吉林长春130012)

受特殊历史因素和客观现实影响,当前我国民间组织与政府之间存在从属性互补合作关系。在这种关系中,政府占主导地位,严格控制公共领域,垄断公共资源,但不像改革前那样实行全面干预,而是开放经济领域和私人领域,允许有限的结社自由。这一关系的建立,赋予中国政府回应社会需求以较大的空间,并且有利于在政府和民间组织之间建立一种非零和博弈的理想治理状态。

民间组织;公共服务;政策倡导

20世纪70年代以来,民间组织以一种崭新的姿态活跃于国际舞台上,在世界各国出现了大量有组织的私人活动和自愿活动的高潮,学界称其为全球范围的“结社革命”。在中国,随着改革开放的不断深入,市场经济体制开始全面建立,民主政治不断发展,中国的社会结构发生了深刻的变化,从过去政府掌控一切的“单位制社会”,逐渐向以各种不同利益主体和各种非营利性的民间组织为基础的公民社会的方向发展。在这个过程中,政府通过“放权”,不断推进经济体制和政治体制改革,加强制度建设,重新建构了国家与社会的关系模式。由于,民间组织是公民社会的重要组成部分,政府是国家事务的代理人,因此,政府与民间组织的关系被看作国家与社会关系在公共治理层面上的一个缩影。

一、民间组织的内涵

(一)民间组织的概念界定

“民间组织”一词自1998年国务院批准民政部成立民间组织管理局以来,成为正式官方用语,其含义是指,在社会转型时期,由各个不同社会阶层的公民自发成立的,在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性的各种组织形式及其网络形态。在国际社会,民间组织往往被称为“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”、“第三域”、“志愿组织”等。[1](P139)

我国民间组织的内涵极为庞大和复杂,从宏观的视角看,民间组织主要包括四个不同的部分：一是狭义的民间组织,如社会团体、基金会、民办非企业单位和商会;二是广义的民间组织,主要如社区基层组织、农村专业协会、工商注册非营利组织和境外在华NGO;三是广义的民间组织,如八大人民团体和事业单位;四是广义的民间组织,如社会企业。[2](P3)

其中,八大人民团体、事业单位以及绝大多数的社会团体、基金会都是政府发起建立的,官办色彩浓厚,其数量在民间组织中占绝对优势。而第一、二部分包括的八种类型民间组织,则被看作我国民间组织的主体部分,因为它们在中国社会转型中最能体现民间组织的本质特征,对推动中国社会按照构建和谐社会的战略目标,稳步走向公民社会发挥着最积极的作用。

(二)民间组织的作用

政府作为公共权力的重要载体,由于存在“政府失灵”问题,不是实施社会管理功能的唯一权力核心,民间组织作为社会公共管理的重要主体,可以弥补政府失灵和市场失灵——在公共服务、社会中介、政策倡导、公民参与方面发挥重要的作用。其中,服务性组织打破政府对公共服务的垄断,为社会提供多元化、个性化的公共产品,满足人们多样化的社会需求;中介性组织承接政府剥离出的公共职能,成为政府联系公众的桥梁和纽带;倡导类组织对公共事务进行讨论,促进社会的公开化、透明化,为公民有序参与公共事务提供了政府和单位体制之外的新渠道。民间组织的这些特点,可以有效填补社会公共服务的空缺,为中国社会平稳转型创造了条件。

但是由于受特殊的历史与国情的影响,我国民间组织在社会功能发挥以及与政府关系方面同西方国家相比还存在极大的差异。

二、我国民间组织与政府关系演变历程

民间组织最重要的外部关系是其与政府间的关系,这种关系的基本逻辑则来自于国家与社会关系。国内外的许多学者针对公民社会与国家的关系模式提出不同观点,张霞等人总结了六种关系模式：(1)对抗关系——公民社会与国家之间是一种此消彼长的关系,公民社会越完善,民众对国家的需求就越小。(2)制衡关系——公民社会制衡国家的权力,强调扩大公民社会的自治范围,缩小国家的管辖范围。(3)共存关系——强调强国家和强公民社会的和谐共存。(4)公民社会参与国家——强调民间组织不仅要参与国家事务影响政治、经济、文化政策,更要参与到基层社区和国际社会的各类活动当中,发挥利益集团的积极作用。(5)互补关系——强调在弥补“政府失灵”和“市场失灵”方面发挥积极作用。(6)从属关系——公民社会从属于国家,依靠国家力量调停公民社会内部矛盾、冲突,受国家的控制和影响。[3](P14)前五种关系模式都是针对现代意义上的公民社会进行的划分,其中共同假设就是公民社会与国家的清晰划分。而最后一种关系模式则是针对传统意义的国家和社会而言的。

西方国家自中世纪封建社会建立之初,就有自由结社和公民自治的传统,并经历了国家与社会的二元对抗向竞争性合作的关系演变发展历程。而中华民族也有长期结社的历史传统,无论文人结社、慈善结社、经济结社和宗教结社都非常发达。但历代官府都一直在抑制社会底层政治结社和政治表达,其基本特征为：通过“编民齐户”制度,将政府控制延伸到社会底层,通过分户、告亲、迁移等措施抑制宗族和地方势力的增长,同时,通过“科举制度”对民众实行文化和价值观念的全面控制。[4](P55)因此,民间组织没有独立的生存空间,只能以政府的附庸身份存在。

新中国建立后,中国社会体现出一个“总体性社会”的特征,这一时期国家与社会的关系表现为：国家通过“单位制”和“人民公社制”对社会资源实行全面控制和垄断,运用行政方式整合社会,民间组织在根本上缺乏生存的空间。清理整顿后的民间组织包含两大类：合法的政治性组织——八大民主党派;合法的民间组织——依法登记的人民团体、学术研究团体、社会公益团体、文艺工作团体、宗教团体以及符合法律规定的其他团体。其中,人民团体与民主党派一起,在制度上被作为政治协商制度的重要组成部分,资源上实行财政统一供给,领导人任免通过统战部门协调。因此,当时真正独立于政府的民间组织基本已经消失,中国进入了国家统和社会的高度一体化时代。

文化大革命时期,国家处于“有政治、无政府”状态。政府不仅在经济产品和社会福利提供方面严重不足,而且就连最基本的公共产品提供,如稳定的社会秩序都不能够保证。同时,大多数民间组织活动停滞或被取缔,而各种“红小兵”、“红卫兵”组织异常活跃。这类组织最显著的特点是充分发挥其政治功能,其他社会功能只处于非显性的地位。因此,这一时期是不同政治权力动用社会力量,重新进行政治资源分配的过程,是国家与社会处于高度混合、重构的变动过程。

综上所述,在我国历史中,国家与社会之间一直没有明显界限,两者间的关系始终是一种从属关系。在这种社会结构下,由于缺乏必要的资源、空间、规范,真正意义上的民间组织根本无法立足,即使存在社团,也只是政府的延伸。

三、当前我国政府与民间组织关系分析

改革开放后,我国政府逐渐将部分职责——经济、社会福利责任转移给社会,但在社会领域的自治和经济领域的市场化方面仍存在巨大的改进空间。具体表现为,一方面,社会领域出现了各式各样的新型民间组织,并开始广泛发挥经济、政治、社会职能,另一方面,社会领域基本仍处于政府的全面控制下,民间组织具有明显的行政化特点,除了有政府部门和类似于西方公民社会内的公民自我组织外,还存在大量的由政府发起控制的事业单位、民办非企业单位等政府主导型和政府影响型的民间组织,公民社会与国家之间的界限模糊不清。因此,政府与民间组织关系既不同于改革前的模式,也不同于西方发达国家的模式,而是一种从属性的互补合作关系。具体地说,这种关系主要体现在以下几个方面：

(一)从民间组织的结构和行为特征看

首先,在改革开放后出现的新型民间组织中,官方发起建立的民间组织在数量上占绝对优势,有数据显示,当前我国总的社团数量为800多万个,其中人民团体及准政府团体占670万个,准政府社团占整个社团的83.6%。[5](P303)这些准政府社团,政府对其实行“双重管理体制”,一方面它们要接受民政部的登记管理,另一方面,还必须有相关的政府部门对其审查核准,保留对其进行日常管理的权限。这样,政府与民间组织之间就构成了业务审查和指导关系。相反,那些纯粹公民自发的民间组织却很难找到业务主管单位,不能获得民间组织登记注册的地位,从而影响其组织建设和发展。

其次,相对于改革开放前,民间组织的自治性虽然明显增强,但组织治理结构仍然以政府主导型和政府影响型为主,组织自主型的数量只占很少比例,组织的自治程度不高。目前,有三分之二的民间组织,其内部管理人员仍由业务主管部门派遣和任命,或由组织负责人提名并得业务主管部门批准,这就使得民间组织丧失了本组织的人事任免权。

另外,从资源结构上看,我国民间组织的资源结构单一,更多依托于政府,其办公场所、活动经费主要依赖于政府的拨款和补贴,自身的营业性收入和社会捐助比例过低。这就导致民间组织独立性的缺失和政府控制力的进一步加强。

从活动领域来看,我国民间组织的主要活动范围大都局限于政府认可、欢迎的社会领域当中,例如教育、扶贫、环保、行业服务等。

但与西方相比,我国民间组织的行为方式大都较为温和,即使是维权类组织,也很少采取罢工、游行类的维权方式。

(二)从民间组织的社会功能发挥角度看

在社会功能上,民间组织和政府都是进行公共治理实现公共价值的主体。政府通过公共财政提供公共服务,通过制定公共政策协调各行为主体提供公共产品,民间组织通过提供公共服务和政策倡导促进公共价值。从我国现状来看,政府与民间组织在发挥社会功能方面存在明显的官民失衡的特点,因此,在社会功能上,二者是从属性互补合作关系。

在公共服务提供方面,政府和政府主导型民间组织承担了绝大多数职责,具有主导地位,而一些民间组织在这方面则处于明显的弱势。政府主要负责提供的公共产品包括纯粹的公共物品,如外交、安全、环境、秩序,以及具有外部性的公共福利,如公共交通、义务教育、基本医疗保障和残疾人保障等。而非官办民间组织提供的公共服务主要分布在政治敏感性低、权利和利益含量较低的社会领域,如教育、文化、环保、扶贫开发等领域。与政府统一、层级、全面的服务模式不同,民间组织在提供公共服务的过程中,更凸显其服务是贴近社会的、多元化选择的、公民个体基础的以及参与式的特点。

此外,政府购买公共服务的模式相对也比较单一。从我国各地政府购买公共服务的实践来看,主要有三种购买模式：一是竞争性购买,二是非竞争性购买,三是形式性购买。目前,我国绝大多数政府购买公共服务实践都属于形式性购买,竞争性购买和非竞争性购买数量很少。“形式性购买”的突出特点为：在购买关系中,民间组织与政府之间存在依赖关系,在法律上,虽然民间组织具有独立法人资格,但其决策、人员选拔、激励方面仍然受控于政府。此外,在购买过程中,不存在市场竞争和竞标程序,因此,组织在提供公共服务的过程中,很难有效弥补政府失灵和市场失灵。

在公共政策参与和倡导方面,我国民间组织表现出参与有余而倡导不足的特点。目前,我国民间组织政策参与倡导渠道主要有两种：一是“建设性提议”,另一个是“利益表达”。自上而下建立的民间组织,特别是八大人民团体就是通过“建设性提议”这一渠道与政府保持正式、经常性的沟通。该渠道要求民间组织只能在政府设定的议题范围内展开讨论,发表不同观点,其目的是为更好服务于政府设立的总体规划目标提出建议,建议的内容是如何做,而不是做什么。因此,在这一过程中,民间组织在代表公民利益,反映民间立场方面起到的作用会受到一定限制。另外,自下而上建立的民间组织,虽然最能体现民间利益和公众声音,但是由于缺乏正式渠道同政府对话,因此只能通过“利益表达”发挥政策参与和倡导作用。他们通过游说、政策提议甚至抗议和游行的方式督促政府在某项政策中考虑不同利益群体尤其是弱势群体的利益,但最终对预期目标的实现往往有限。由此可见,我国民间组织在反映民间立场、平衡多元利益等方面发挥的作用还是相当有限。

四、结语

综上所述,我国政府与民间组织关系是一种从属性互补合作关系。在这种关系模式中,政府占主导地位,严格控制公共领域,垄断公共资源,但并非像改革前那样实行全面干预,而是开放经济领域和私人领域,允许有限的结社自由。不同的组织拥有不同程度的结社自由权利,与政府也保持着不同程度的联系。其中,绝大多数民间组织的建立并非基于人们的自愿结社,而是由政府发起,这类组织更多代表的是政府的利益而非组织成员的利益。虽然,这种从属性的互补合作关系与西方发达国家的平等合作关系具有毋庸置疑的差异,但是这种差异的存在与我国特殊的历史和现实条件有着密切关系。脱离历史和现实因素,凭空追求和建立像西方政府与民间组织之间平等合作关系,不但不能有效地解决经济、社会问题,相反很有可能危及政府权威,不利社会稳定。因此,从属性互补合作关系模式的建立不仅是中国的现实,而且它赋予中国政府回应社会需求以较大的空间,并且有利于在政府和民间组织之间建立一种非零和博弈的理想治理状态。

[1]李芹.试论民间组织的非营利性及与政府的关系[J].山东大学学报,2005,(3).

[2]王名.民间组织的发展及通向公民社会的道路[A].王名.中国民间组织30年——走向公民社会[C].北京：社会科学文献出版社,2008.

[3]张霞,张智河,李恒光.非营利组织管理[M].济南：山东人民出版社,2004.

[4]刘培峰.扩展中的公民结社权[A].王名.中国民间组织30年——走向公民社会[C].北京：社会科学文献出版社,2008.

[5]康晓光,卢宪英,韩恒.改革时代的国家与社会关系[A].王名.中国民间组织30年——走向公民社会[C].北京：社会科学文献出版社,2008.

王晶(1973-),女,硕士,长春工业大学人文学院讲师,主要从事非营利组织问题研究。