关于我国现代公文规范化问题的探讨(下)

李 昌 远

（作者系中共河北省委办公厅原副秘书长）

三、为全面实现公文规范化而努力奋斗

公文规范化是一个历史的、发展的概念，而发展的动力是改革，通过改革形成不同历史时期的公文规范化的体系和标准。当前，我国现行的公文体系及标准集中反映在中共中央和国家机关颁布的公文法规、规章和其他相关规定之中。所以，我们讲公文规范化不是要去创造一个什么规范，而是要为全面实现现行的法定公文规范化的要求而努力奋斗。

公文规范化是一个既旧又新的话题。从河北省的情况看，公文规范化的问题早就提出来了。1985年1月，中共中央办公厅在全国秘书长、办公厅主任座谈会上要求在办公厅的管理工作中，“要形成规范化、制度化、科学化的工作程序和工作方法”。据此，1986年7月中共河北省委办公厅召开的公文工作座谈会上，强调公文工作也要实现“三化”，即规范化、制度化、科学化。当时，主要是从公文的组织管理工作来讲规范化问题的，要求公文工作的各个程序和环节有严格的标准要求，都能按一定的轨道运行，并且要通过建立健全以岗位责任制为中心的科学的各项规章制度来加以保证。会后，经中共河北省委批准，省委办公厅于同年的8月5日发出了《关于印发<全省公文工作座谈会纪要>的通知》，指出：“目前，公文工作的基本情况是，新旧制度、方法交替，优劣并存，有的单位还处于盲目散乱的状态。”为了解决好这个问题，要求必须把实现公文工作的“三化”提到日程上来，使公文工作由经验式的管理走向科学管理。省委办公厅为了推进公文工作的“三化”进程，随即组织力量，制定了《河北省党委机关公文处理暂行办法》(1986年12月印发)；并搜集整理了建国以来党中央、国务院及中共河北省委、省政府有关公文工作的文件，编印了《公文工作文件选编》(1987年7月河北人民出版社出版)。这个《办法》和这本书下发后，对于促进公文工作的“三化”起到了积极作用。1989年4月中共中央办公厅制定的《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》下发后，省委办公厅采取上下结合的方法，对河北省的《暂行办法》进行了修改，形成了《河北省党委机关公文处理办法》（1990年5月印发）。1996年5月中央办公厅下达了《中国共产党机关公文处理条例》后，省委办公厅又对《公文处理办法》进行了修改，形成《河北省党委机关公文处理细则》（1997年1月印发）。除了抓以上公文基本规章的制定和修订外，省委办公厅还制发了公文处理方面的单项规章二十余件，举办过多次培训班和公文展览，开过多次经验交流会，来解决公文规范化的问题。与此同时，河北省人民政府办公厅也为行政机关的公文规范化做了许多相同或类似的工作。所有这些，无疑对河北省的公文规范化起了重要的推动作用。总的来看，目前河北省各级党政机关专门从事公文审核的工作机构或专职人员普遍充实了；公文工作系统的管理和规范运作普遍加强了；从偏重办文办事转变为既办文办事又出谋献策的自觉性普遍提高了。但是，毋庸讳言，当前各级机关的公文不规范的问题并未完全解决。据省委、省政府“两办”搞核文把关的同志反映，现在头痛的问题仍是公文不规范，诸如文种使用不当、格式错乱、处理程序违规，甚至像请示与报告不分、文件“倒流”等二三十年的老问题仍时常碰见。由此看出，如今重提公文规范化的问题，是有现实针对性的，赋予了旧话题以新内容。

我们跳出河北，将视线转到其他地方，可看到解决公文规范化问题也是个新课题。2007年8月我出席在新疆大学召开的“第九届现代应用文国际研讨会”，从温州大学人文学院魏成春老师关于《公文质量存在问题及对策》的发言中了解到：该院2005年7月至12日，在国务院《办法》实施五周年、国家标准《公文格式》实施七周年之际，对温州市人民政府及其所属11个县（市、区）人民政府2004年的公文质量进行抽样调查分析，其结果：温州市市政府的65份公文，问题最严重的是公文格式，合格率为0；其次是标点符号，合格率为86%；接下来是错别字，合格率为92%；文种使用，合格率94%；公文结构，合格率95%。市属11个县（市、区）的52份公文，问题最严重的也是公文格式，合格率为0；其次是标点符号，合格率50%；再次是语法，合格率88%；文种使用，合格率90%；错别字，合格率92%；公文结构，合格率98%。

我们再将视线转向媒体和出版界。较长时期以来，我注意观察以中央和地方报纸为载体所陆续登载的不少公文，其中使用文种和格式正确的居少数，不合格的占多数。特别是乱用“公告”的现象随时可见，什么“招聘公告”、“招生公告”、“问卷调查公告”、“校庆公告”、“选干公告”、“迁址公告”、“施工公告”、“开业公告”、“拍卖公告”以至“一品馋嘴鸭公告”等等，不一而足。公告是向国内外宣布重要事项和法定事项时才使用，其法定作者一般是高层机关，而以上那些限于中下层单位需要向社会有关方面宣布知照事项，可选用通告或选用非法定文种启事、简章、广告等即可。这些年，我也注意翻阅出版的有关公文写作的书籍，感到质量好的甚少，有明显缺陷，甚至学风不正、抄来抄去者多。一些书都标明是“最新”的、“必备”的、“大全”的，是贯彻现行公文法规的，但并非如此，主要表现在：一是内容陈旧。如批示、指令等作为法定文种早已取消了，但仍继续列入，有的甚至将指令延伸为现行法定文种命令的一种功能；二是文种不全。只讲国家行政机关文种，未讲党的机关文种，有的错误地将中办《条例》规定的公报、指示、决议列入非主要的“其他公文”之列；三是例文误导。将一些过时的或者有明显错误的公文例文当成“范文”去介绍推广；四是讲公文写作主要限于讲公文正文的草拟。一般对公文格式的其他要素和公文处理问题没有讲。如果对整个公文体系不弄清楚，是会影响公文草拟的，比如有的书认为既然公文正文要讲行文主旨，但又“通过标题事由将意图主旨突出在先，……造成信息浪费，不符合语言使用的经济原则”。这是由于不了解“标题”在整个公文格式中的地位及其对公文处理的作用，才产生如此错误的看法；五是违规讲解。比如：在阐释国务院《办法》的文种使用范围时，本来是“决定”担负“撤销下级机关不适当的决定事项”的功能，将其强加给“命令”文种，名曰“撤销令”；本来是“通知”具有的“任免人员”的功能，将其转移给“命令”，名曰“任免令”；“命令”现在只有“嘉奖有关单位及人员”的功能，却照旧制去讲它可用于“惩戒有关人员”，名曰“惩戒令”；将“通知”的功能由下行文泛化为“可用于平行文”；“函”由平行文泛化为上、中、下行均可用；还有，求批“函”与“请示”混用，复“函”与“批复”混用，“通知”被错用来批转下级“请示”，硬将法定文种“报告”与非法定文种的“会议报告”、“述职报告”混为一谈，等等。这些，使我想起有识者言，写书出书是一种学术活动，而真正的学术乃“天下之公器”。现在出版那么多有关公文写作的书籍，应当是在公文领域提供正己正人正社会的尺度或标准。但是，如今的不少公文写作书并没有达到这一学术目的，特别是对初入或未入“公文门”的写作人员还是一种误导！

归纳上述，当前重提公文规范化的问题很有必要、很有现实意义，而且这个问题不仅仅是某些单位某些人的问题，而是全社会的问题，因为社会离不开管理，也就离不开公文。古人讲，公文乃“经国之大业”、“经国之枢机”，他们站在治理国家的高度来认识公文的重要性，是很有见地的。我们也应站在治国的高度，把全面推进公文规范化作为一个社会系统工程来对待。为此，笔者提出以下建议：

第一，各级领导机关要重视公文规范化工作，把实现本机关公文规范化视为领导工作的一项重要职责。公文规范化的主体既然是机关领导中枢，因此不要认为它只是秘书部门的事，用不着去管。多年来的经验表明，要解决好机关的公文“倒流”、联合行文过多和文山高筑等“老大难”问题，起决定作用的是领导。新中国成立初期，为了纠正经常出现在电报、报告、指示、决定等公文中的文字缺点，中共中央曾要求“地方县委、县政府以上负责干部，至少有一人学会文法，以便负责修正文电字句”。现在，随着各级领导班子的知识化和专业化程度提高，懂文法、会写作的领导干部越来越多，这是好现象。但是，我觉得会公文撰制特别是懂公文格式和处理的机关领导人还不多，因此，在公文工作中往往出现随意性，甚至置秘书部门的正确意见于不顾。所以，应提倡领导干部也要懂得公文撰制和处理的规则与程序，并带头执行，这样才能领导好公文规范化工作。

第二，各机关秘书部门和秘书人员要在推进公文规范化工作中切实发挥好参谋助手、枢纽协调和主力军的作用。要进一步把公文处理工作纳入“三化”的轨道。其中，规范化是目标，科学化是基础，制度化是保证。要建立健全以岗位责任制为中心的公文处理工作制度，使公文规范化的要求真正落实到公文处理工作的每个环节、每个工作岗位上去，以明确职责、相互合作，保证公文工作及时准确地运转，提高质量和效率。特别是要辅助领导做好核文把关工作，做到急而不疏（处理急件不出现疏忽以至漏核）、多而不慌（来文多时要冷静地一件件处理）、乱而不烦（对待散乱的文稿不烦躁）、长而必细（审核长文时更要细心）、惑而必问（不清楚要问）、尽责不越权（重要改动要经领导审批）。说到底，提高公文规范化水平，重要的在于提高秘书工作队伍的素质。要通过加强岗位学习培训、以老带新、以会带训、公文展览等多种形式，营造学习研究公文规范化的浓厚氛围。对新上岗的同志，要进行以研读公文法规为主要内容的岗前培训，不能“昏昏然”地走上岗位。同时，上级秘书工作部门要从公文处理的理论和实践方面加强对下级秘书部门的业务指导，秘书工作部门之间也要加强横向联系和交流。一些党政机关的秘书部门建立公文“年会”或“两年会”制度，借以交流经验，切磋问题，不断提高工作水平，这一经验是值得推广的。

第三，实际工作者与教学研究工作者携手合作，取长补短，进一步开拓和发展公文学。我这里根据公文规范化的要求，提出公文学这个概念，是想说明我们不仅要注意公文自身写作的研究，也要注意公文处理工作的研究，并且将两者合为一体。“百行德为首”，搞学术研究也要把职业道德放在首位，把“先做人，后做学问”作为治学信条，防止把“市场规则”引入学术领域的腐败之风滋生和蔓延。学术研究贵在勤奋、日积月累，“厚积”才能“薄发”，浮躁不安、“坐不住、钻不进”，以至抄袭作假乃是做学问之大敌。学术研究既要继承又要创新，只有创新才能超越。但是，公文学的研究和实践，不能只讲创新思维，还要讲规约性思维。所谓规约性思维，就是要按照某种规定和程式去思考问题。有人认为“文无定法”，视公文体式为“八股”。这种思想是同推进公文规范化不相容的。讲公文规范化，就要讲“法”，离开党和国家对公文撰制和处理规范的要求，就写不出好公文，就会在处理中引起混乱。所以，无论是公文研究还是公文撰制，都离不开现行的公文法规的指导，这是公文特有的不同于文艺创作的撰制特点。

第四，社会各方面特别是新闻媒体、出版、教育部门都应当一起来关注和推进公文规范化的进程。眼下，社会上一些人把公文撰制看成是雕虫小技，不值得作为一门学问去研究和掌握，这是公文撰制知识未能普及，报刊上和社会上到处出现乱用文种、格式错乱等现象的重要原因。为此，宣传舆论、出版、教育等单位应依托自己的阵地，广泛宣传公文写作和推进公文规范化的重要性和要求，并引导人们联系自己所从事的工作，学会写好公文；各级报刊、出版的相关编辑也应熟知公文规范化，承担起社会责任，严格把关，不允许报刊和出版物出现有关公文方面的粗制滥造的作品和书籍。鉴于目前的公文书籍、教材很多，但尚未见到一本权威性的法定通用公文教科书，因此建议国家教育部门组织或授权，组织有公文实践经验和研究素养的专家学者编写一部高等院校统一使用的公文教材，使之为培养适应社会需要的合格公文撰制人才发挥应有的作用。

综上所述，为全面实现公文规范化而奋斗，决不是一朝一夕的事，也不是少数单位、少数人的事，它需要全社会各类机关组织和相关部门，为之进行坚持不懈的努力。我们相信，只要目标明确，联手奋进，不断发现问题、认真解决问题，全面实现公文规范化是大有希望的。