突破辽西北税收优惠政策研究

郑树旺 宋宪华

一、税收优惠的定义及基础理论

税收优惠是指政府根据一定时期国家政治、经济和社会发展的总目标，用法律政策的形式对某些特定的课税对象、纳税人或地区给予的税收鼓励和照顾措施。税收优惠政策是政府调控经济的重要手段，其目的是为了体现公平合理原则和某些政治需要如促进经济发展吸引资金、促进科技进步等，是为实现国家阶段性政策目标而服务的，同时也为扶持、鼓励纳税人的经济活动、为减轻纳税人经济负担等方面发挥重要作用。

税收优惠政策是与资源配置效率和市场紧密相关的。一般来说，税收优惠政策是与资源配置效率和市场化程度呈正相关趋势的。税收优惠政策主要包括税基优惠、税率优惠、应纳税额优惠、纳税时间优惠和税收饶让这五种形式。通过税收优惠政策的实施，可以影响生产要素的投入及利用状况，优化配置生产要素，从而达到促进经济稳定增长，调节收入分配，促进区域经济协调发展的目的。

二、影响辽西北地区税收优惠政策实施的主要因素

（一）辽宁省省情的影响

我国各地进行经济建设的资金有限，辽宁省也不例外，大范围的税收优惠将削弱辽宁省地方经济建设的财力，这使得税收优惠政策不能无限增长，而应与财力情况相适应。

（二）我国的税制结构也制约了辽西北地区税收优惠政策的调控力度

根据税收效应理论，削减直接税的扩张效果要优于间接税，但我国的税制结构是以流转税即间接税为主体，直接税在全部税收收入中所占比重不到20%，受此前提限制，决定了税收无论提供多少优惠，由税收优惠政策所起的作用也是十分有限的。因此，在促进经济相对落后的辽西北地区的发展时，我们不能过多地强调税收优惠政策的经济激励作用。此外，法律的强制性、权威性决定了税收优惠在一定时期内必须保持相对稳定，不能层出不穷、日日翻新。由此可见，辽宁省的基本情况限制了税收优惠的无限扩大，税收优惠应更多地进行结构性微调。

（三）税收公平与效率原则的制约

制定和实施优惠政策的根本目的是为了促进经济和社会的发展，而由于税收优惠政策的运用会产生正反两个方面的效应，这两种效应的相抵有可能导致税收优惠无效，起不到税收优惠政策实施的初衷。因此必须考虑对税收优惠政策加以成本分析，避免因实施税收优惠政策所带来的国家财政财源收入的损失（即税收优惠政策的成本）超过优惠政策所带来的利益。

（四）相对税收优惠政策而言，投资者更看重对整体投资环境进行的综合分析

一个地区的整体投资环境包括该地区的自然环境、政治稳定程度、财税政策、基础设施状况、劳动力素质、市场潜力等因素，税收优惠政策只是其中之一。在投资决策中有很多比税收优惠更为投资者看重的政策。这一方面说明税收优惠的实施效果有限，从而不能过于扩大其实施范围，另一方面，要通过税收优惠政策引导投资和生产要素的流向，需要寻求偏重资源和要素的投资者而不是那些偏重市场的投资者。

（五）税收优惠政策在地方实施过程中审批程序复杂、时间长，影响其操作

税收优惠政策执行起来，有的只需要按照政策该减就减，该免就免，而有的需要一套完整、复杂的审批程序，稍有不慎则会导致国家税收的大量流失。这个复杂的审批程序无疑延长了优惠政策实施的时间，有时甚至会影响到企业享受优惠政策的权利。比如自“突破辽西北战略”实施以来，辽西北地区投资情况普遍改善，各地新建了一些企业，而对于这些刚刚起步的、资金相对紧张的新建企业来说，税收优惠政策实施的滞后性并没能给企业“雪中送炭”，反而还影响到企业正常的资本运营和生产经营。

三、辽西北地区税收优惠政策存在的一些问题

（一）项目多、内容杂，未形成有效的政策体系

现行税收优惠政策在制发机关层次上包括立法、执法、行政等机关；在范围上几乎涉及各个税种、各类纳税人。整体来说，比较庞杂。而各类优惠政策由于是按照不同的目标，在不同的历史阶段逐步形成的，相互之间明显缺乏协调和配合，目前辽西北地区的税收优惠政策大部分是各类专项、过渡性的优惠政策，是为了配合突破辽西北战略而制定的，与过去的税收优惠政策并未形成有效的政策体系。这不仅损害了税收制度和税收优惠的规范性，也影响了税收优惠作用的有效发挥。

（二）现行的税收优惠政策对辽西北地区产业政策体现不够

产业政策直接影响产业结构，从而影响辽西北地区主导产业的发展和经济的发展。现行税收优惠法律制度偏重于地区性的优惠，而对辽西北地区需要优先发展的产业，特别是高新技术产业重视不够，税收优惠的产业引导力不够，弱化了税收政策的产业结构调节效果，导致更多的资金被投入到规模小、技术质量低的行业。

（三）政策形式单一化

现行税收优惠政策虽然强调了对投资抵免、加速折旧、再投资退税等间接优惠形式的运用，但这种优惠主要体现在企业所得税上，以减免税额等直接优惠为主的状况并没有得到根本的改变。

当前辽西北地区的税收优惠政策可定位为一种以直接减免为主的模式，它对纳税人的创业和经营过程重视不够，而只是对其经营结果通过税收优惠的形式进行不同于其他纳税人的处理，使受惠主体能保留更多的剩余利润。这种做法对于一般的生产制造性企业是有刺激性的，但对于前期投入大、风险高的高新技术产业却难以显其应有的功效。

（四）政策效果考核难度大

优惠政策促进了投资，带动了地方经济的发展，但这类资金是否真正发挥了作用，其效果难以评价。另外，由于财税部门尚未建立减免税监控的有效机制，难以开展“成本一效益”分析，无法对税收优惠政策的效果进行科学评估和管理，使得对于税收优惠相关数据统计、分析存在一定的难度。此外，由于涉及税收公平与效率原则，缺乏精确的判断标准，且随着社会发展，公平、效率标准也在不断调整，关于税收优惠政策效果的考核自身就存在一定的缺陷。

四、辽西北地区税收优惠政策建议

（一）加强税收支出预算管理制度，提高税收优惠的效率

建立税收支出预算制度有利于加强人大和公众对各种税收优惠的控制，增加国家财政收入，减少不必要的税款流失，使更多的资金支出和更大的优惠力度可以使用在辽西北地区需优先发展的高新技术和主导产业上，另一方面，政府在税收支出与财政直接支出之间进行比较，选择较为恰当或最佳的财政援助形式，使高新技术产业的发展得到更有效的税收支持。此外，加强税收支出预算控制还有利于正确评价各种税收优惠形式的实际效果，优化税收支出管理，提高减免税金的使用效益。

由于税收支出预算对人员技能、统计技术的要求很高，需要税务部门投入相当的人力和物力，而我国目前缺乏这方面的实践经验，因此只能采取由简到繁、分段进行的模式。不妨先从高新技术产业税收优惠开始试点，待经验积累到一定程度和条件成熟后，再向其它部门和行业推广，最终编制全面的税收支出统一账户，纳入国家预算程序，实行完整的税收支出预算控制。

（二）逐步调整税收优惠政策的结构

从辽西北地区整体上分析，地区性的税收优惠应紧密结合产业政策发展的需要，加入产业性、技术性税收优惠的内容。

特别是对于高新技术产业和资本密集产业，除给予减免税的优惠外，还应采取加速折旧、允许抵扣资本购进项目的全部增值税税款、允许扣除研究开发费用等措施，以降低企业的投资风险，对于技术转让和科技成果转让的所得应予以免税或减税。

（三）丰富税收优惠的形式和内容，制定以鼓励自主创新为目的的税收优惠政策

尽管目前辽西北地区出台了一些针对高新技术产业的优惠政策，但由于这些优惠政策的实施主要是对这些企业的经营结果进行优惠处理，对前期投入大、风险高的高新技术产业来讲是杯水车薪，严重制约企业的自主创新动力。

高新技术企业的生产一般需经历开发、实验、规模生产三个过程。在产品研究开发阶段，风险最大，设备费及科研人员的费用都很高，此时最需要将税收优惠的侧重点放在机器设备的加速折旧、研究开发费用的扣除等间接优惠方面；在中间试验阶段，企业的风险仍然很大，对资金的需求依赖性越来越强，此时税收优惠应侧重于投资抵免、亏损结转、提取风险准备金等；当企业进入工业化规模生产以后，尽管还存在着产品推广方面的市场风险，但风险已大大降低，企业开始具备偿债或较高盈利的能力，此时税收优惠的重点应在于弥补以前年度亏损，鼓励将盈利再次投入到科技风险投资上。这种鼓励技术创新过程的做法，刺激企业加大高新项目的技术开发、资金投入及人才培养，使研究开发者感觉到国家与企业共担风险，能激发其继续创新的动力。可见，过程优惠等间接减免方式可以给投资人带来真正的实惠，从而刺激投资者自主创新的主动性。

五、结论

“突破辽西北”战略是改善辽西北地区经济发展现状的一次契机，在这个历史性机遇，针对目前在税收优惠政策方面出现的问题，分析影响辽西北地区税收政策实施的各种因素，优化税收优惠政策、强化税收优惠政策的实施过程，把税收优惠政策落实到实处，不仅能促进辽西北地区经济的稳定增长，对于辽宁省其他欠发达地区也是有一定借鉴意义的。