浅析国库集中支付制度对高校预算管理的影响

刘 蕾

为深化财政国库管理制度改革，加强财政收支管理，从2004年起，国库集中支付制度在全国高校推广实施。实行国库集中支付制度后，财政资金将不再直接下拨到高校，而是由高校根据财政部门审核的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金。这种财政性资金拨付方式的根本变革必然对高校的预算管理工作产生重大影响。

一、国库集中支付制度对高校预算管理的积极作用

1.加强了高校预算管理的计划性、合理性。高等学校预算是学校教育规模和事业发展方向的综合反映，是高等学校根据教育事业发展方向编制的年度财务收支计划，是学校对自己的财力进行科学规划、合理安排教学、科研及其他活动等支出的依据。实行国库集中支付制度后，财政部门对高校预算资金的使用加强了约束机制，财政资金不再直接下拨到高校，而是由高校根据经财政部门审核的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金。国库集中支付制度对高校的部门预算提出了更严格的要求，改变了高校以往预算编制较粗，资金不能直接落实到具体项目的弊病，从制度上强化了部门预算，增强了预算的计划性。同时，财政部门要求重大的项目需按规定程序进行可行性论证，方可列入预算，增加了预算的合理性，降低了财务风险。

2.提高了高校预算编制的准确性、规范性。国库管理制度改革前，财政部门按部门预算直接将资金拨付到预算单位，并由其自行支付。财政资金预算支出执行情况不能够完全反映高校实际支出，高校执行的结果与预算往往有“两张皮”的现象，预算执行随意性大，容易造成资金浪费的预算以及任意估算、虚假预算。实行国库集中支付制度以后，财政部门建立了高效、规范的预算资金申请与拨付制度，杜绝了“两张皮”现象的产生。促使高校建立科学的预算定额和指标体系，科学、准确、详细地安排本年的支出，并根据资金来源的性质将预算内资金与预算外资金区分开来，确定哪些项目是财政直接支付，哪些项目是财政授权支付。预算一经确定高校不能随便改变项目和用途。预算编制不全，用款项目及数额的漏报、少报都有可能造成单位必须开支的费用无法报销或资金闲置。这也促使高校及其下属单位必须如实申报用款计划，从根本上提高了高校预算编制的准确性、规范性。

3.提升了高校预算执行的严肃性。实行国库集中支付后，专项经费必须事先提出详尽的论证报告和预期效益，预算不能再任意估算和调整，预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致，这样就从源头上促使单位按预算规定执行，杜绝挪用财政资金现象的发生，极大地提升了高校预算执行的严肃性。

4.强化了高校预算执行的监督职能。实行国库集中支付制度后，财政部门通过国库管理网络信息系统对高校的支出情况进行动态实时监控，高校资金的使用受到更严格的监督和审核。财政资金运转的透明度大大提高，将过去预算执行的事后监督变为事前和事中监督，使各项支出严格按照预算执行，进一步减少了预算执行的随意性，监督的手段也由过去定期纸质报送变为适时信息传输，由处理后综合信息变为具体经济活动的直接监督，监督的深度和广度都有了根本性的变化。

二、国库集中支付制度下高校预算管理存在的问题

1.预算定额体系不完整。首先，目前财政要求预算单位的预算定额按支出经济科目核定。这种定额方法与传统行政事业单位预算管理办法没有很大区别，失去了单位预算细化的特点，造成单位预算的稳定性差、功效低。其次，支出标准不合理，甚至无标准，不能体现公平性。现行的定额是在承认单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的，承认了以前不公平的单位间支出水平，无法真实反映单位的职能大小和权责轻重。再次，定额指标不科学，使得一些经费指标出现无法支付的情况。财政部门核定的定额是根据一般的行政事业单位的情况来测算的，而高校与一般的行政事业单位相比又有着自身的特点，经费定额与高校的实际支出需要相差较大，出现定额经费缺口。国库集中支付制度又要求经费支出必须按照类、款、项严格执行，不允许串项，这样，缺口的定额经费不能用其他经费弥补，使得一些经费指标出现无法支付的情况。

2.预算编制方法不科学。目前大部分高校都没有真正落实“零基预算”的编制方法，而采用增量预算法，即基数加增长的编制方法，以上年支出基数为基础，增加相关的变动因素来确定本年度的支出指标。这种做法会出现基数大的部门多得，基数少的部门少得，可能会使原本不合理的支出继续存在，从而造成教育资源的浪费。这种预算方法的不规范、不科学，加剧了资金的供需矛盾，同时滋长预算分配中的平均主义。

3.预算执行与预算编制不完全一致。首先，国库集中支付制度规定，各单位的用款计划年末结余大多要注销或是按规定比例部分收回，特别是一些专项资金。第二年再做追加预算，重新申报用款计划。尽管预算单位力求用款计划的编制科学，但由于有时财政拨款额度下达较晚，而各高校又不甘心这一块“白白”受损，并且还要考虑年末结余在报表上反映的实际情况，致使在年末不顾教学、科研的实际需要而突击用款，使得有的设备购置后很长一段时间仍未拆封，造成了闲置浪费。其次，某些高校不按照规定的用途使用资金，将已批复的款项随意支出、自行调剂，项目资金混用，造成了名义上的支出与实际用途不一致。

4.预算执行刚性不强。目前高校预算的弹性很大，预算指标没有约束力，预算管理成了一句空话。由于预算编制没有细化，预算水平不高，很多资金没有落实到具体部门和具体项目，往往是哪里要得急就往哪里安排。追加预算一般是根据单位报告、领导批示等因素来确定，至于追加的必要性、经济效益等缺乏必要的论证。一些部门为了业务开展更加顺利，想方设法地争取更多的经费指标，造成实际支出比年初预算多得多，加重资金供给矛盾。

5.预算管理缺乏相应的考核配套制度。在一些高校中，预算管理没有形成一个系统，预算只是“估算”，没有成为学校管理系统中的重要一环。由于没有配套的跟踪管理和考核指标，也没有相应的监督和奖惩制度，以致对一些单位的预算执行情况的进度信息不能及时掌握，使预算的执行可能偏离计划的轨道甚至滋生腐败。

三、完善国库集中支付制度下高校预算管理的几点建议

1.高校财务人员要转变观念，提高自身的业务能力。预算编制的粗细，项目资金是否混用，年度内预算执行是否合理，这些都取决于预算单位财务人员的综合素质。这就要求预算单位的财务人员通过认真学习财政管理知识，彻底转变观念，充分认识到实行国库集中支付制度的必要性和重要性，改变工作思路，改善管理方法，提高业务水平。不断学习掌握国库集中支付业务的相关法律、法规，不断积累实务处理的能力和经验。同时，进一步完善财务内部岗位分工责任制，落实会计人员之间的交叉审核制度，定期组织对会计工作进行检查，及时发现解决会计日常工作中的问题，自觉推进国库集中支付制度实施。

2.建立财务分析和预测系统，提高预算编制的准确性、科学性、前瞻性。财务分析和财务预测既是财务部门由被动核算转向主动管理的重要理财手段，也是科学预算的前提。在实行部门预算和国库集中支付制度后，财务分析和预测显得尤为重要。财务分析是根据会计核算资料，运用特定的方法对财务活动及其成果进行系统剖析、比较和评价，不仅是对财务管理工作的总结，也是对经济活动规律地研究，通过财务分析不但可以发现高校经济运行中存在的问题和不足，找出原因，改善和提高学校管理水平，还可以归纳出经济运行规律，了解发展趋势，为科学、合理地编制部门预算提供可靠依据。在财务分析的基础上，进行财务预测，以货币等形式展示未来一定时期内实现的预定目标，可以合理配置资源，避免因突发性事件造成资金周转困难而影响教育事业的正常运转，化解实行国库集中支付制度给高校带来的不利影响，提高财务管理的效率和效益。

3.推行校内综合部门预算，细化预算编制单位。部门预算是国库集中支付的基础，国库集中支付是部门预算执行的必要保证，预算编制的好坏，将直接影响到预算的执行。高校要完善预算的编制工作，不断强化和细化预算管理、建立一套比较完善、能适应国库改革需要的预算管理、编制制度。这就要求高校各部门要编制详细的预算，全面反映经费需求状况和支出安排方向，克服学校预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。实行预算经费定员、定额管理，无论是人员经费还是一般公用经费均按定员、定额来测算。

4.严格预算的执行，强化高校支出预算刚性管理。在预算编制过程中，要建立科学的预算定额和支出标准，确保部门预算编制的质量，并细化预算编制的各个环节，严格把关，逐步使所有财政资金的支付在预算中都有明细的项目。预算一经确定，任何单位和个人不得随意更改，维护预算的权威性和严肃性。校内各用款单位及相关资金管理部门要密切配合，准确、按时报送用款计划，使资金严格按计划支付，杜绝无预算的支出。

5.建立预算的控制和评价管理机制。预算管理控制机制是全面预算管理机制的重要内容之一，是根据预算目标的要求确定衡量预算绩效的标准，将实际的预算执行情况与预算标准进行比较，以确定预算执行中出现的偏差及其程度，在此基础上对预算实施进行指导与调节。预算管理评价机制是预算管理中的重要环节，当预算活动结束后，需要对预算执行的结果进行评价，为以后的预算编制提供信息。这样才能更好地适应国库集中支付制度，提高高校财务预算管理水平及工作效率。