日本地方债管理制度探析——兼论中国地方债管理制度的建立

徐 博

(内蒙古财经学院 财政税务学院,内蒙古 呼和浩特 010051)

日本作为单一制的国家,伴随经济发展和体制的变革,从法律到制度、从微观到宏观、从定性到定量的地方债全程管理以及中央统制型地方债的预算软约束和道德风险的防范,对我国地方债管理制度的建立与完善有很多借鉴意义。

一、日本地方债管理的主要内容

(一)建设公债原则及适债事业的法定化

日本地方财政法第 5条规定可通过地方债发行筹集的经费财源包括:一是供应企业需要的经费财源,具体有水道事业、公共下水道事业、工业用水道事业、交通、煤气、医院、港湾整备等事业;二是作为投资和贷款的财源,如对高速道路公团的投资资金、对土地区划整理组合的贷款等的财源;三是替换地方债所需经费财源;四是作为灾害应急事业费、灾害恢复事业费及灾害救助事业费等财源;五是普通税的税率超过标准税率的地方政府,作为各种公共设施的建设事业费及购入土地的财源等情况。此外,也有依据地域特性和特别行政需要而用于奖励和促进地方团体的地方债,包括边地对策事业债、过疏对策事业债、地域改善对策特定事业债、公害防止事业债等。由此可见,日本地方债体现了建设公债的原则,并加以法律限定。

(二)地方债的定量管理

1.微观的定量管理。中央根据起债限制比率(公债费负担占标准财政规模①的比重)对各个地方政府发债进行限制:(1)起债限制比率在 20%以上30%以下的团体,原则上限制单独事业的发债;(2)起债限制比率 30%以上的团体,原则上补助事业和单独事业都限制发债。

2.宏观的定量管理。所谓地方债的宏观定量管理就是对地方财政全体的地方债进行定量的管理。根据 1997年 12月 5日制定的财政结构改革法,为实现财政结构改革目标确立如下两点要求:(1)中央和地方的财政赤字占 GDP的比控制在 3%以下;(2)不断减少每年特例公债发行额及降低公债依存度。但由于日本经济的持续低迷及严峻的财政状况,1998年 12月 1日伴随财政结构改革法的停止,地方债宏观定量管理已基本不发挥作用,等待经济恢复后再重新启用。

(三)地方债的许可制度——实施地方分权推进计划之前

日本地方债的许可制度就是地方政府发债时,都道府县和政令指定都市必须得到总务大臣的许可,市町村必须得到都道府县知事的许可才能发债。而且地方债许可制度不单单是对地方发债的干预,还发挥着对地方债的授信、地方财政计划和地方交付税②的地方财源保障、对公共投资必要的资金分配等作用。具体以下情况不允许地方政府发债:(1)过去 3年起债限制比率平均在 20%以上的地方团体;(2)延迟偿还地方债本利的地方团体;(3)地方税征收率不足 90%的地方团体;(4)与财政规模相比赛马、赛车等收益事业收入明显较多的地方团体;(5)工资水平高等财政支出状况明显不合适并不努力改正的地方政府。

(四)日本地方债的发行和偿还一直有中央政府的支持和保证

在地方债许可制下,中央政府事前通过地方财政计划、地方债计划、财政投融资计划掌握地方财政收支,将公共资金(政府资金和公营企业公库资金)分配给各地方团体保证地方债的顺利发行。日本地方债的资金构成是多方面的,包括政府资金、公营企业金融公库资金、民间资金及其他等。首先,政府资金是日本地方债的重要资金来源(如表 1所示)。由于一般政府资金的利率等借入条件较好,资金重点分配给财政力弱的市町村。其次是公营企业金融公库(1957年设立)以低息稳定地对水道事业、交通事业等提供贷款,并由于属于普通会计事业中的一定范围的事业也成为贷款对象,因此具有近似于政府资金的性质,再加上政府与银行等金融机构的长期合作关系,地方债资金来源一定程度上得到保证。同时,中央政府还将地方债本息偿还额列入地方基本财政需要,并通过地方交付税的倾斜分配解决一些地方债的偿还,这些都意味着地方债有中央政府的最后财源保障。

表 1 地方债资金来源构成比的变化 (%)

二、近年来的日本地方债存在的问题及地方债管理制度的转变

(一)近年来的日本地方债存在的问题及其原因

地方债已成为日本地方政府的重要财源之一。随着地方债从社会资本的整备、特别政策目的的推行到协调中央经济政策和财源不足对策的功能推移,地方发行了减收补充债、减税补充债等财源对策债,2001年以后通过发行临时财政对策债,不仅补充公共事业经费,甚至补充经常经费的不足。地方债规模不断增大,地方财政对地方债的依存度不断提高。1960年地方债占地方收入(都道府县和市町村收入合计)的 4.6%,70年代接近 10%,2003年到14.5%左右。同时 2003年公债费负担比率(公债费/一般财源总额)高达 19.4%,地方债占决算收入额的 14.5%。虽然 2007年度下降到 10.5%,但地方债余额仍高达 138兆日元左右,地方债风险问题备受关注。究其原因有以下几点:

1.泡沫经济破灭后由于国家和地方严峻的经济状况,税收下降,支出增加,不得不靠财政发债支撑经济发展。

2.在中央集权体制下,日本地方债承担的不只是地方的政府职能。20世纪 80年代后为协助中央进行财政重建,地方承担了扩大内需和经济重建的责任,公共投资不断增加。

3.20世纪 90年代后伴随国家振兴地方的政策,地方债成为地方公共投资的主要财源筹集手段,中央同时还提高了地方公共事业的发债充当率,由此地方债不断增发,其中主要表现在地方单独事业债的不断增大。一方面客观上反映了与地方政府职能相适应的地方一般财源的不足;另一方面也反映了社会经济成熟化催生地方独自施策的地方自主性要求。

4.地方债资金筹集的非市场化因素影响地方债资金使用的绩效。由于公共资金一直是地方债资金的重要来源,加上长期以来政府与银行间的合作关系,地方债资金筹集的非市场化加上低息、稳定等优点,在一定程度上弱化了地方债资金使用过程中的市场约束和绩效要求。

5.由于“财政错觉”的存在,与用税收筹集财源不同的是,通过发行地方债增加财政支出,国民负担感被减轻,容易导致超过公共服务最适水平的财政支出,一定程度上扭曲了资源配置的效率。

(二)日本地方债管理制度的演变

1.地方债管理的市场化推进

(1)地方债资金来源逐步市场化(见表 1)。一是随着财政投融资改革,政府资金和公营公库资金等公共资金作为地方债资金来源开始减少,民间资金逐渐增加。2004年地方债计划明确表明,基于地方分权改革的推进和财政投融资改革的宗旨,对于地方债资金实现公共资金的重点化和削减。政府资金主要对财政力弱的地方自治体进行重点分配,而且政府资金的贷款条件也不再是不问时间长短,固定地以 10年期国债的名义利率为基准上调 0.2%的利率,而是基于市场原理确定统一的贷款条件。对于一些资金筹集能力较强的都道府县及政令指定都市则进一步面向民间资金来筹集地方债。二是泡沫经济破灭后,日本地方自治体与地方金融机关的指定关系逐渐瓦解,与依赖政银关系来承购地方债相比,通过市场评价和成本核算后决定是否承购地方债的金融机关逐渐增加。

(2)基于对安全及流动性的考虑,地方债的发行方式也日趋多样化和商品化。一是居民参加型的市场公募地方债的推进(如表 2所示)。在地方分权及财政投融资改革进程中,以推进居民自治和资金筹集手段多元化为目标,2001年开始推行居民参加型的地方债发行。二是共同发行市场公募债。根据地方财政法第 5条多款(根据证券发行的不同方法发行地方债时,两个以上地方公共团体经过议会的议决可以共同发行证券。这时,这些地方公共团体负有连带地偿还地方债及支付利息的责任),地方27个团体每月联名以负连带债务的方式发行地方债,同时附有相应的流动性补充措施(为了在发生灾害等不测时仍然能不延迟偿还本息,募集各团体一部分减债基金预存在受托银行)。此外,总务省还帮助地方政府进行地方债的海外推销,开拓海外买家。继 2008年 10月的首次地方债欧洲推介会,日本总务省于 2009年 10月在北京、首尔等亚洲 4个城市面向当地的金融机构举行推介会,向当地投资者宣传推销日本地方债。

表 2 居民参加型市场公募债的推移

(3)反映地方自治体信用能力的市场公募地方债发行条件发生变化,即利率差异开始产生。2002年 4月,东京都与其他自治体采用了不同的发行利率,尽管不久就恢复到同一水准,但的确反映了地方债由许可制向协议制转变的市场化和分权化要求。与此同时,随着地方债发行的市场化,面对包括个人在内的多样投资家的地方债券的多元化设计、地方自治体的信用如何体现在地方债发行条件上、财政力弱的地方团体如何依据市场原理筹措到所需的地方债资金以及基于安全性和流动性的考虑,地方债流通市场的完善,是今后市场化过程中需要解决的重要课题。

2.适应地方分权改革的地方债管理制度——许可制到协议制

随着地方分权改革的推进,为提高地方自治体的自主性,2006年日本地方债管理从许可制度转变为协议制度。在协议制的情况下,即使没有中央和都道府县的同意,只要向地方议会报告就可以发行地方债,但并不是地方政府就可以完全不受限制地发债。第一,只有得到同意的地方债才能以政府资金等公共资金来充当,并通过地方财政计划和地方交付税制度来筹措其本息偿还;第二,在新协议制下,对于赤字或起债限制比率在一定水平以上的团体、延迟支付地方债本息的团体、赤字在一定水平以上的公营企业,课税未达到标准税率的地方团体,基于地方债信用的考虑在特定情况下适用许可制度;第三,通过进一步明确以地方债为财源的事业范围、同意基准和地方债计划的法制化及公开发布,提高制度运用的公正性和透明度。总之,地方债协议制下,增加了地方政府的自主性同时又不失其约束性,许可与协议相结合。

三、日本地方债管理制度对我国的启示

(一)建立与财政分权相适应的地方债管理制度

地方债的发行、使用与偿还应是以财政分权为前提的,但在中央集权体制下地方债制度不可避免地要受到中央的干预,并与国家财政政策密切相关。从日本地方债制度的变迁可以看到,随着分权改革的推进,地方债制度改革必然要适应财政分权的要求。2009年我国开始允许发行地方债,可以说是在地方经常性收入不足情况下,作为应对国际金融危机,扩大内需的积极财政政策的重要一环,此时发行的地方债具有配合国家经济政策的经济对策债性质。并由于地方政府债券从发行到还本付息的整个流程中,财政部都承担着代办的职责,因此也具有准国债的性质。在流程上,财政部代办还本付息和支付发行费,地方政府向财政部上缴地方政府债券的本息和发行费等资金。名义上,财政部充当着临时付款人的角色,但如果地方政府遇到财政困难,中央政府仍然会通过转移支付、财政返还等方式确保债券到期按时偿还。因此,财政部实际充当着最后付款人的角色。鉴于日本地方债制度的演变过程,从地方分权及其发展的角度看,我国地方债制度的建立一开始就应体现财政分权的要求,强调权责的对等,以防止预算的软约束和道德风险引起的地方债规模膨胀及地方公共部门的非效率。

1.建立地方债法规。一是明确地方债的发行与偿还的地方政府责任及明确地方债本息偿还的资金来源,防止超过地方政府实际财政力的过大的债务负担。二是明确并细化地方债资金的使用范围,明确其“建设资金债”的性质,并以法律的形式加以确定。针对 2009年我国地方债投资项目资金使用范围(保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施,医疗卫生、教育、文化等社会事业基础设施,生态建设工程,地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套等)的规定,明确并法定化。三是明确中央政府在地方债运行过程中充当的角色 --地方财政健全性的监控者,借鉴日本的地方债管理制度,加强对地方债的定量管理,包括对各个地方政府的微观定量管理和对全体地方政府的宏观定量管理,设置确定的控制指标。

2.建立地方债资金的预算制度,加强地方债资金运行的全程管理。明确当年地方债的发行额度、资金使用的具体范围,当年地方债的本息偿还额,并采取地方债资金使用的全程公示制度,以利于公众监督和社会评价。

3.建立地方债偿债基金制度,每年拿出税收收入及资本收入的一部分,作为偿债基金,以备地方债的到期偿还。

4.根据地方债的具体功能目标完善地方债的管理。2009年我国 2000亿元地方债总规模的分配,主要根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素进行分配,并重点考虑配套需求因素。同时由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多,重点向中西部倾斜。由此,需要我们深入思考的是:作为中央集权型国家,我国地方债的功能定位是什么,在补充建设性财源不足的前提下,是发展均等化的地方公共事业、地域特色发展还是协助中央调控政策?同时对于财政力强弱不同的地区如何配置发债权,其发行和偿还问题如何保障?对此,需要在地方债制度的建立与完善过程中兼顾国家财政、地方财政及社会经济状况确定地方发债的宏观和微观目标、规模和绩效要求。

(二)建立适应市场化规律的地方债管理制度

从日本地方债制度的发展进程看,地方债制度最终还是要回归到与市场相适应的财政发展轨道上来,包括发行方式的市场化、资金来源的市场化及发行条件的市场化等等。我国地方债的发行采取市场化招标方式,但地方债的发行并没有实现市场化。一是地方政府债券大部分托管在银行间债券市场,证券交易所市场托管量极小,二级市场交易也主要集中在银行间债券市场,且交易冷淡。二是地方债的利率没有实现市场化。由于发行利率受到市场供需、最低投标限制因素的影响,中标利率几乎等同于国债,各地不同的财政状况及地方政府信用风险和流动性风险没有得到反映。而非市场化的地方债制度必然受到资金的约束并影响资金使用效率,若作为一项可持续发展之举,建立与市场化相适应地方债制度将势在必行。一是完善适合多元投资主体的地方债种类,以最大限度地筹集所需资金;二是实现差别化的地方债利率,以体现不同的地方财政状况、建设资金需求及不同的信用风险和流动性风险;三是基于流动性和安全性考虑,完善地方债流通市场;四是建立地方债券的社会性信用评价制度。

(三)建立以完备的地方财政收支体系为前提的地方债管理制度

基于补充地方财源不足这一基本功能,地方债问题的解决离不开地方财源的建设及地方政府的职能定位。在我国地方税体系不健全、预算外资金大量存在、地方财政投融资制度还不健全以及财权与事权不匹配的情况下,地方债制度不可能真正建立与完善。地方债制度的建立应作为我国财政体制和财政制度改革的一部分,必须做好长远规划和制度规范。2009年我国地方债的发行确切地说是应对金融危机扩大内需的积极财政政策的重要组成部分,随着经济复苏,我国应认真思考地方债问题,从发行的目的、发行方式、发行条件、本息的偿还、地方自主性与中央调控等各方面统筹安排,从长计议。但在目前制度和体制不健全的情况下,地方债的基础性管理是必需的。如建设性公债原则、地方债总额的控制、地方发债的最高限额要求、完备的地方债计划等。

[注 释]

① 标准财政规模=标准税收入 +普通地方交付税 +地方让与税(基于征收的便利,以国税形式征收但要返还地方的地方税).

② 地方交付税:是为调整地方财政力差异,而将特定国税的一定比例(所得税、法人税和酒税的 32%,消费税的29.5%,烟税的 25%)分配给地方的部分,包括普通交付税和特别交付税,其中普通交付税相当于我国的一般性转移支付,特别交付税相当于我国的专向转移支付.

[1] 神野直彦(日).分権型税財政制度を創る[M].ぎょうせい株式会社,2000-12.

[2] 林宜嗣(日).地方財政[M].有斐阁ブックス[Z].2002-12.

[3] みずほ総合研究所.地方債改革における論点～財政規律の強化と市場からの資金調達可能な地方債制度の確立に向けて[Z].2005-12-21.

[4] 平嶋彰英.地方債制度の新展開[Z].第 4回市場公募地方債発行団体合同IR説明会,2005-10-25.