对杭州市小型水库除险加固工程中存在的问题的探讨

2010-06-30马骏

水利建设与管理 2010年7期

马骏

（杭州市水利设施监管中心 310016）

自1991年以来，在全国垮坝的水库中，小型水库垮坝数量占99%，因此，小型水库除险加固非常必要。浙江省自2003年开始实施千库保安工程，集中解决了一批水库的安全问题，但是目前水库除险加固工作进展情况仍与要求相差很远，需要从根源上探讨解决除险加固中的一些问题。

1 杭州市小型水库的除险加固现状

1.1 数量及分布

杭州市现有小型水库近600座，这些小水库多分布在山区，交通不便，再加上管理投入不足，造成小水库的管理和维护非常困难，病险问题普遍存在。多数地区的小型水库除险加固数量均未过半，除险加固任务非常严峻（见表1）。

表1 杭州市小型水库分布情况和除险加固完成数量

1.2 小型水库除险加固工程建设管理情况

杭州市多数小型水库除险加固项目法人由当地乡镇负责组建；少数由区县组建，个别水库由地方江流域管理单位负责。

杭州市小型水库除险加固工程设计一般直接委托。工程监理大部分实行招标投标，工程量较小的实施打捆招标投标，少数处地偏远而工程量很小的工程直接委托。杭州市除险加固工程施工单位已全部严格实行招标投标制度，对投标单位一般要求具有水利资质。

1.3 小型水库除险加固工程质量监督情况

杭州市小型水库除险加固工程基本已经实施了质量监督，但因质监人员配备过少、质监手段落后等原因，小型水库除险加固工程质量监督频率和深度不足。在小型水库除险加固工程中，经常发现监理不到位或一问三不知情况，而施工单位因为利润低、施工条件差等原因，存在管理懈怠或者层层分包现象。

1.4 小型水库除险加固工程验收情况

对2007～2009年完成的除险加固情况调查结果表明：萧山以浦阳江流域管理处为项目法人负责的4座小型水库除险加固工程通过了完工验收；余杭以苕溪流域水利站为项目法人负责的30座小型水库除险加固工程未竣工验收；建德以镇或村委为项目法人负责的34座小型水库除险加固工程验收25座，验收比例为73.5%；临安13座小型水库除险加固工程全部未验收；富阳完工的6座小型水库除险加固工程由镇或村委为项目法人负责的仅竣工验收1座，完工检查5座，验收比例为16.7%。

部分小型水库除险加固工程完工后因未及时竣工验收，不能正常移交，造成建设与运营管理脱节，部分除险加固工程完工后短时间内栏杆锈蚀、杂草丛生，还有的工程在完工一年左右的时间内溢洪道出现底板冲刷破坏、末端挑坎冲击破坏，坝体出现新的绕坝渗流现象。

1.5 杭州市小型水库除险加固后维管情况

杭州市小型水库除险加固后一般可分两种管理方式：少数小型水库有专门机构管理，而大多数小型水库由乡镇直接管理。小型水库的维护管理主要以巡查为主。

a.巡查制度。小型水库除险加固后巡查频率各地要求不一，比如余杭要求汛期每周超过2次，非汛期每月超过2次；而桐庐则要求汛期每天2次以上，非汛期每周2次以上；富阳要求汛期天1次以上，非汛期每周2次。

b.巡查经费。部分区县小型水库除险加固后巡查经费情况见表2。

表2 部分区县小型水库除险加固后巡查经费情况单位：元/年

2 小型水库除险加固中存在的问题及原因分析

2.1 病险水库多，除险加固经费投入不足

杭州市小型水库除险加固工作缺少经费，即使是已经开始除险加固的小型水库也存在资金不到位情况，特别是乡镇承诺的配套资金往往在项目完工时还不能到位，这一点在乡镇经济相对落后的地区比较明显，除险加固是连贯性的工作，前面资金的拖欠必将影响后续除险加固工程的顺利开展。

在国家大量投入基础设施建设的大环境下，小型水库除险加固资金的短缺主要是因为对其重视程度不足造成的。随着市场化浪潮的冲击，小型水库在某些地区淡出政府视野，甚至被认定是可随意交易的普通建筑或者是一种可供出售的人为培育的自然资源。而实际上，小型水库仍然是杭州市最基本的基础设施之一，直接关系到杭州市广大人民生命财产的安全，是促进杭州市城乡社会和谐发展的重要组成部分，同时也是保障杭州市经济持续快速发展的基本资源。就目前来说，地方上小型水库在基层政府眼中实际的重视程度与其应有的重要程度相差悬殊，人、财、物的投入短缺巨大。

2.2 除险加固建设管理管控力度不够

项目法人是工程质量的第一责任主体，小型水库除险加固工作目前主要由乡镇组建项目法人，乡镇政府职能范围广而人员少，为了应对基层大量的协调工作，水管员一般由年长的“本地通”兼管，不但要管水利工程，还要管农田保护等事务，需要时一个兼职的水管员还要管理多个项目，分身乏术。这就造成了项目法人的运作功能羸弱，项目法人组织机构和人员结构均与国家要求相差很远；随着项目法人责任制的深入实施及水利部颁发的《重点小型病险水库除险加固项目管理办法》和《关于进一步加快病险水库除险加固工程建设进度的通知》等文件的贯彻落实，小型水库除险加固工程对项目法人提出了更高要求，小型水库除险加固项目的策划、资金筹措、建设实施、质量安全控制等责任逐渐集中到项目法人身上，矛盾更加突出。

而对监理、施工等参建单位来说，小型水库除险加固工程往往较小而且处地偏远，参建各方利益有限、重视度较低，造成除险加固工程质量与国家要求相差较远。同时政府监管中质监站的体制问题尚未完全解决，造成把关不严。

2.3 除险加固因后期维管不到位不能达到预期效果

杭州市只有少数小型水库设立了专门管理机构，但经费严重不足，如某小（1）型水库，为多村联合建设，建成后经费靠灌溉收费和下游企业用水收费。已完成除险加固任务并验收，工作人员5人，2008年后各村拒交灌溉费用，企业也以金融危机名义停缴水费。当地政府从保护企业和保证农业生产的角度予以默许，但未从地方财政上给予补贴。水库管理经费仅靠出租管理用房和冲污收费勉强维持，曾试图发展水产养殖，但因饲料会产生污染而放弃，日常管理举步维艰。

由村镇负责管理的那些大部分小型水库，问题则更多，如已完成除险加固任务的某小（2）型水库，历经半年未验收、无维护，不但出现小股绕坝渗流，而且背水坝坡已被野草覆盖。验收和维护跟不上主要有3个原因：ⓐ基层政府对小型水库除险加固工程建设程序不够重视，以为除险加固工程施工完毕就意味着水库危险源消除，工程竣工验收和管理维护可有可无；ⓑ一些工程建设投资超预算，因实际需要变更的工程量缺少审批手续，财务上长期不能通过财政审计，不能实施竣工验收；ⓒ有些工程施工时管理混乱，监理、施工单位没有管理好施工资料，或是参建人员频繁变更、交接不清，竣工后施工资料缺失，无法进入竣工验收程序。

3 提高杭州市小型水库除险加固工作效果的建议

3.1 提高对小型水库除险加固重要性的认识

大家都知道：“水库是人人头上一盆水。”如果这盆水倒下来，经济的发展与和谐社会的创建就全部付之东流，所以小型水库不应该成为经济市场化的牺牲品，需要提高对小型水库除险加固工作重要性的认识，地方财政应给予足够的支持，保障小型水库除险加固资金充裕，以能够保证支撑“这盆水”的稳当，如果在局部地区资金暂时不充足，则要及时开展小型水库风险评估工作，按照“突出重点，确保安全，兼顾效益”的原则，进行分类排队，按轻重缓急，分期、分批进行除险加固建设任务，按时完成。

3.2 落实制度，加强对小型水库除险加固工程建设的规范管理

首先切实履行《小型水库除险加固工程验收办法》和水利部《关于进一步加强病险水库除险加固项目质量和安全管理工作的紧急通知》，严肃处罚不验收擅自蓄水的行为。其次加强质监站的工作力度，为小型水库除险加固把好最后一关。最后建议建立单独的小型（比如投资额小于40万）水利工程准入和培训体系，培养本地的水利工程施工管理人员和监理人员。

3.3 推进改革，着力解决项目法人功能缺失问题

解决小型水库除险加固过程中质量管理困难问题的根本是成立满足要求的项目法人。针对病险水库除险加固项目面广量大、项目分散且大部分由县级水利部门组织实施的特点，积极探索和实行集中建设管理、代建制、打捆招标投标等建管模式，待竣工验收后移交；对于小型水库除险加固工程任务较重的地区，可参照市政系统设立城市投资建设公司，代表政府统一组织实施建设，这样既可以集中人力、物力和技术力量，也便于政府监管。对于小型水库除险加固工程规模较小的地区，也可由政府指定当地的流域管理处或者水利站负责其建设组织实施，做到专业化管理。

3.4 探索除险加固后采取投、建、管、用管理模式

坚持科学发展观，实行投、建、管、用的分离，根据小型水库现状，建议对于有条件的地区可推广杭州市堤塘管理的模式，划分区块，对区块内的小型水库管理按水库数量、灌溉面积和影响人口等指标划拨管理经费，建立区块的小型水库管理机构；对于管理单位争取事业编制困难的地区还可以走市场化路线，参考市政道路养护公司的经验，建立小型水库养护公司专职养护；对维护管理比较简单的小型水库，也可以在制定严格的维护标准后对社会公开招标，将小型水库维护的具体工作市场化。通过以上方式，在日常养护上增加少量的投入可以有效拉长除险加固周期，从长远看反而节约了成本。