对菏泽市加强防洪非工程体系建设的思考

2010-08-15赵春燕

水利建设与管理 2010年7期

张瑜赵春燕

（菏泽市洙赵新河流域工程管理处 274000）

1 菏泽市防洪体系现状

菏泽市位于山东省西南部，境内除黄河滩区的379km2属黄河流域外，其余均属淮河流域南四湖水系，河道径流注入南四湖。内河主要有：东鱼河、洙赵新河、万福河、胜利河、郓巨河、鄄郓河洙水河、太行堤河等，流域面积大于30km2的内河和河沟共199条，长3157km，平均河网密度0.26km/km2。其中，大于300km2的河流18条，长949km；300～100km2的河沟151条，长1376km。境内河流丰枯变化较大，属季节性河流。

黄河流经菏泽市西北边境，自东明县王夹堤村进入菏泽市，经东牡丹区、鄄城、郓城四县区，至高堂村进入梁山县境内，菏泽市黄河堤长度157km。

菏泽市引黄河有两条重要防洪河道：一是南部的东鱼河，源于东明县刘楼村，注入昭阳湖，全长174.6km，总流域面积5923km2，其中在菏泽市的长度123.2km，流域面积5206km2，干流上建有7座大中型节制闸。二是北部的洙赵新河，它是由南四湖以西地区洙水河、赵王河截源而形成的。从东明县穆庄至入湖口，全长140.7km，流域面积4030km2，在干流上建有6座大中型节制闸。

2 目前菏泽市防洪体系存在的问题

新中国成立以来，菏泽市政府及水管部门高度重视防洪体系建设，大力实施江河治理工程。在市管的东鱼河、东鱼河北支、万福河、洙赵新河、郓巨河、鄄郓河、洙水河等七条大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程体系，开展了水文气象测报预报、防汛通信及计算机网络、防洪法规等非工程措施建设，并为历次战胜大洪水、保障人民生命财产安全、为国家经济发展做出了重大贡献。

但是，菏泽市现有防洪体系不能很好地适应新形式的需要。除工程体系上存在的问题外，从整体上讲，还存在着“一手硬、一手软”的问题，即工程体系相当较“硬”，非工程体系则十分“软”，整个防洪体系并不完善。目前菏泽市防洪体系基本上仍是以工程体系为主，侧重河道治理与堤防的修筑，而以对全社会防灾管理为特征的非工程措施建设则相对薄弱，还没有形成体系。

3 建立现代防洪非工程体系的必要性

工程防洪体系的减灾作用无疑是最为明显和有效的，是一项必不可少的基础性措施，将继续发挥着不可替代的重要作用。然而工程的防灾标准总是有限的，而超标准洪涝的发生是不以人的意志为转移的，人类还不能制止它的发生，所以从某种意义上讲，灾害是不可避免的。同时，也并不是防洪工程的标准越高就越好，高标准工程一旦失事，所造成的灾害程度往往大大超过没有工程或者标准较低的工程的情况。所以，我们在进行江河治理的过程中，不仅要确定适当的防灾标准，而且还应该探索和实施人类适应自然规律的减灾措施。

防洪的根本目的就是要减免洪涝灾害对经济社会造成的损失，保障社会和经济的发展。工程措施和传统的抗洪抢险可以起到减免灾害的作用，而通过对全社会的防灾管理，诸如控制洪水危险地区的社会和经济发展、发布灾害警报、施行救灾社会保障、推行公民防灾教育等非工程措施也可以起到有效的减免灾害的作用。社会的防灾管理有其独到的优点，那就是它不需要以损失自然生态环境为代价，而是通过政策法规来规范社会的行为，引导社会和经济活动向着环境安全的地方转移，使得人与自然能够和谐相处，从而促进社会和经济的良性循环，达到可持续发展的目的，而这正是我国现状防洪体系所欠缺和不足的，急需加快建设步伐。

工程防洪体系和非工程防洪体系是防洪体系的两个方面，两者功能各不相同，相互不能替代，只有将它们有机地结合起来，取长补短，相得益彰，才能形成一个完整的防洪体系，才能真正有效地实现“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”的目的。因此，菏泽市尽快建立适应新时代要求的现代防洪体系是十分必要和迫切的。

4 菏泽市防洪非工程体系的基本设想

为了适应现代水利的要求，加快防洪非工程体系建设，促进水利现代化，在继续进行防洪工程体系建设的同时，应加快防洪非工程体系建设。非工程防洪体系的功能与工程防洪体系不同，非工程防洪体系是通过对社会的防灾管理，来实现减免灾害的。根据这一特点，菏泽市需要在大力实施防洪体系建设的同时，积极加强防洪非工程体系建设，使两者结合起来统筹规划、综合协调，努力构筑现代化防洪体系，形成社会化防洪体制。

4.1 健全防汛指挥体系

a.健全组织机构，认真落实各项防汛责任制。目前，菏泽市已制定以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，明确了目标、任务、责任，应在此基础上进一步做好落实工作。一是充实调整市、县、乡防汛机构。二是落实工程责任制各技术落后岗位责任制。三是落实清障责任，按照谁设障谁清除的原则，加大组织管理力度，于主汛期前完成清障任务。四是对在建工程落实度汛跨汛施工方案，责任到人，确保安全度汛。

b.制定和完善防洪预案。制定和完善防御洪水方案、水利工程调度方案和调度规程，完善洙赵新河、东鱼河等市区内主要防洪河道基本资料的调查、整理工作，各县区防汛指挥部针对本辖区内防洪工程现状，修订与完善辖区内主要防洪河道的防洪预案。

4.2 大力推行洪水保险制度

洪水保险被发达国家视为与防洪工程建设同等重要的防洪减灾措施。随着传统水利向现代水利的转变，要大力推行洪水保险制度，把它作为一项系统工程，建立一套完善的法规体系和工作体系，与行蓄洪区建设等结合起来，统一规划，整体推进。

4.3 重视河道淤积问题

为解决河道和河口淤积问题，应通过实践、认识，再实践、再认识，不断总结经验，开展科学研究，寻求防沙、治沙、减淤的理论和措施。

4.4 加强公民防灾教育

加强公民防灾教育，提高公民对自然规律的认识。只有全体公民自觉地积极地参与防灾减灾，防灾减灾事业才能步入良性循环的机制，社会和经济发展才能得到可靠的环境安全保障。

公民教育的形式是多层面的。对中小学生，自然知识和防灾减灾知识应该进入教科书中，予以普及；对全社会，可以通过广播电影电视、报刊杂志书籍、公益广告宣传、网络信息等媒体，宣传防灾知识；对不同地区，还可以重点宣传本地区的灾害特点和防范措施。

4.5 建立健全救灾保障体系

救灾保障体系的作用是帮助和促进受灾的群众和企业及时有效地恢复生活和生产，减轻灾害对家庭和社会造成的影响，是一项必不可少的措施，应属于社会保障体系的范畴。救灾保障体系主要可以包括：政府救济和补偿、灾害保险、社会捐助等方面。

a.政府救济和补偿是各级政府的重要职责。政府救济的重点主要是对灾民的吃、穿、住、医实施应急救济，而对于个人和企业的财产损失可以通过保险赔偿。对于蓄滞洪区的运用，国务院已于2000年5月颁布了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，有关政府将依照该《办法》对由于分蓄洪水而受到损失的蓄滞洪区群众实施经济补偿。

b.灾害保险是一种灾害风险分担的经济行为。通过实施范围广泛的灾害保险，可以对局部受灾地区的企业和家庭财产损失实施部分经济赔偿，促进他们恢复生产、生活，达到对当事人减轻直接、间接损失和稳定社会的目的。由于灾害的发生往往是局部性的，因此灾害保险的实施范围越大、参加人越多，效果就越好。我国疆域辽阔，洪水灾害具有时空分布不均的特点，实施灾害保险有十分有利的条件。