我国城市房屋拆迁中的问题与对策

闫 飞 任 飞

一、我国城市房屋拆迁行为的概念和分类

“城市房屋拆迁,是指拆迁人根据建设规划要求和政府所批准的用地文件在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民(被拆迁人)重新安置,并对其所受损失予以补偿的一系列活动。”豍由于城市房屋拆迁是一系列复杂的行为集合体,我们要想详细的研究,就必须明确其种类。

城市房屋拆迁的类型依标准的不同而变化。“根据拆迁目的的不同我们可以把拆迁分为公益性拆迁和商业性拆迁;根据被拆迁房屋占用范围内土地的所有权属性不同我们可以把拆迁分为征地拆迁和非征地拆迁”。豎

而区分公益性拆迁和商业性拆迁在适用我国法律上具有十分重要的意义。我国《宪法修正案》第20条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第42条第1款规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。由此可知,公益性拆迁和商业性拆迁在法律的适用和是否可以采取强制执行方面存在着很大的不同。公益性拆迁是为社会服务的,例如兴办医疗、文化、军事等设施、修建公共道路、进行城市基础设施建设。由于这些属于国家履行公共服务职能的具体形式,是为了社会的共同需要而必须进行的活动。虽然在拆迁的过程中会损害到一部分人的利益,但这却是一种为社会和法律秩序认可的牺牲,政府依照法律的规定可以对被拆迁的房屋进行强制拆迁,但必须给相对人足额的补偿。这种情况下,政府和被拆迁人之间主要是一种行政征收法律关系。

而商业性拆迁则不同,在商业性拆迁的情况下,拆迁人进行拆迁主要是为了追逐自己的商业利益,开发商和被拆迁人之间是平等的法律关系主体,他们之间的争议要通过民事法律关系来进行调整,政府没有必要也没有权力来对此进行干预,否则就是滥用职权、非法行政。开发商和被拆迁人之间的争议要由他们平等协商,开发商不能以任何强制性的手段对被拆迁人的房屋进行拆迁,否则是就侵权,甚至会构成犯罪。

而公益性拆迁和商业性拆迁在实际工作中的区分不明,产生了很多制度性的漏洞。这给了不法分子以可乘之机,去挖掘拆迁中所蕴含的大量经济利益。所以现阶段明确公益性拆迁和商业性拆迁的意义重大。只有这样才能从根本上堵住制度上的漏洞,减少城市房屋拆迁过程中的矛盾。

二、我国城市房屋拆迁过程中存在的问题

(一)房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证时存在的问题

第一,对颁发拆迁许可证的依据材料审查不严。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定:申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列材料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。法规明确规定了,房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证之前要严格、依法、认真审查。任何一项不符合规定就不应向申请人颁发拆迁许可证。但现实情况是城市房屋拆迁管理部门在发放拆迁许可证时存在严重违反法定程序,超越职权、滥用职权的情况。另一种情况是部分地方政府为了短期的经济利益,给予了开发商所谓的“便利”。让一部分开发商既使不具备申请领取房屋拆迁许可证的条件,轻松地拿到房屋拆迁许可证。这使得房屋拆迁管理部门处于非常尴尬境地,同时也使得《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定成为一纸空文。

第二,颁发拆迁许可证的对象不当。由《城市房屋拆迁管理条例》第四条和第六条可知,拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位,拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁。从立法意图上去推理,拆迁人应当是拥有项目许可、规划许可、土地使用许可的单位,但《条例》没有明说,人们就可以去作多种推理。”豏 在实际中,在同一建设项目中拥有项目许可、规划许可和土地使用权许可的主体与房屋拆迁许可证上注明的主体不一致。该情况的产生在我国有一定的社会背景,但却是违反拆迁许可制度的,它造成我国房屋拆迁领域的责任主体不明,管理关系不顺畅,最终导致拆迁人的利益受损。房屋拆迁管理部门一定要严格依法颁发房屋拆迁许可证,避免类似情况的发生。

第三,房屋拆迁许可证的本身内容错误。房屋拆迁许可证的颁发是一项能够对被拆迁人的利益造成重大影响的具体行政行为,应当审慎进行。但房屋拆迁许可证各种事项填写不当,甚至是面积不明、四至不清的现象经常发生,这其中既有房屋拆迁管理部门本身工作的失误的原因,同时也有少数房屋拆迁申请人通过不正当的手段达到非法目的的原因。笔者建议:政府相关部门要严肃房屋拆迁管理部门的工作作风,同时对少数拆迁人通过不正当的手段,隐瞒真实情况,篡改事实材料的行为给予重罚。“城市房屋拆迁许可制度,是城市建设和城市房地产管理法律制度的重要组成部分。拆迁许可证的审查与发证是这一制度的塔尖,是建立在建设项目管理、规划许可、土地管理等法律制度之上的重要部门法律制度,这一制度的实施效果,是整个城市管理系统工程的体现。”豐城市房屋拆迁管理部门的工作人员一定要明确自己肩负的重大责任,切实地履行好自己的职责,认真负责地对待自己的工作,只有这样才能够使我国的城市房屋拆迁领域的违法违规行为得到有效的遏制。

(二)房屋拆迁行政裁决中存在的问题

第一,房屋拆迁行政裁决确定的补偿安置标准过低。根据建设部2003年12月30日发布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条可知,行政裁决补偿安置标准的确定依据主要是被拆迁房屋的估价报告。建设部2003年12月1日发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》第三条规定:本意见所称城市房屋拆迁估价,是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,对其房地产市场价格进行的评估。第十四条规定:拆迁评估应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格,结合被拆迁房屋的房地产状况进行。

“大多数城市中,房地产估价机构是依附于行政权力,依附于房地产商,缺少独立生存的能力。”豑房地产估价机构也是一个利益实体,它自身也需要生存。而拆迁人就是他的主要客户,如果没有拆迁人选择,房地产估价机构就必然在市场竞争中被淘汰出局。在这种背景下若要求估价机构依据客观事实做出公正的估价实在是强人所难。再加上有些市、县的人民政府没有很好地履行自己的职责,好几年都不公布一次该区域内的房地产市场价格,这样如何能够使被拆迁人的利益得到保障?更有甚者,一些拆迁估价机构与拆迁人相互勾结,公然违反《城市房屋拆迁估价指导意见》的相关规定,故意采取不利于被拆迁人的补偿计算方式,压低补偿价格,严重侵害被拆迁人的利益。一般情况下,被拆迁人作为弱势群体,没有能力与他们这些财大气粗的团体抗衡。

第二,房屋拆迁行政裁决的程序严重违法。房屋拆迁管理部门是同级政府的一个职能部门,由于当前我国的行政管理体制,其在很多方面都要受制当地人民政府。很多拆迁项目都是当地政府的“重点工程”,都与当地政府有着千丝万缕的联系。在这种情况下,房屋拆迁管理部门若是严格按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等相关法律法规的规定依法裁决的话,可能会触痛到当地政府。那么拆迁管理部门以后的很多工作将无法顺利开展,这就导致房屋拆迁裁决部门,难以做到严格依法裁决。房屋拆迁行政裁决过程中的程序公正无法得到体现。“例如,某市政府以指挥部名义组织的拆迁活动中,一天之内就申请裁决5起,房屋拆迁管理部门当日全部裁决,根本不听被拆迁人的陈述和申辩,效率之高,令人拍案惊奇。”

(三)城市房屋行政强制拆迁存在的问题

有的观点认为:“开发商与行政权力结合,以公共利益为名暗渡商业利益早已不是新闻,一些地方政府及其主要官员不顾广大被拆迁户的实际生活境遇大搞‘形象工程、‘政绩工程也已司空见惯,而一大批政府官员随着一个个拆迁工程的结束而锒铛入狱的现象更是充斥着我们的视线。”豓行政强制拆迁是一个直接影响民生的具体行政行为,但是我国现阶段在城市房屋行政强制拆迁领域存在着很多问题,主要表现在以下几个方面:

第一,行政强制拆迁的执行主体不明确。依照《城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定,行政强制拆迁的执行主体是市、县人民政府责成的有关部门。但是何为“有关部门”在现实生活中却存在着广泛的争议。“在实践中,当政府作出强制拆迁的决定后,为加大拆迁的力度,往往调动一切权力资源,由政府出面组织由公安、检察、法院、城建、城管、规划、国土、房管等各部门参加的拆迁机构实施拆迁,这不仅不能解决房屋拆迁中的问题,甚至进一步激化在房屋拆迁的矛盾。”豔依照我国的相关法律规定可知,法院为审判机关,统一行使国家审判权,检察院为我国法律监督机关,统一行使我国的法律监督检察权。如果说公安、城建、城管、规划、国土、房管等部门属于“有关部门”还有一定的道理,至少不会明确地引起争议,可是法院、检察院若是被“有关机关”包括的话那就会在社会引发广泛的置疑。行政强制拆迁是一种具体行政行为,其理应由行政机关可实施,由此而引发的相关后果也要由行政机关来承担,拆迁相对人若是对行政机关的强制拆迁行为不服,可以依照《行政诉讼法》的相关规定向人民法院提起行政诉讼。人民法院在这是应该扮演居中裁判者的角色,而不是行政机关的帮手,同理,检察院也不应该加入到政府组织的强制拆迁工作中去,这样就会使行政行为缺少本来就十分薄弱的外部监督,使相关法律规定成为一纸空文。但现阶段,法院、检察院参加行政拆迁的事例比比皆是。被称为中国拆迁第一案的“湖南嘉禾事件”就是种现象的真实写照。豖当前,必须要明确政府职责权限的范围,进一步加快司法独立的进程,切实地发挥司法权对行政权的制约作用。

第二,行政强制拆迁的程序不规范,违法拆迁现象严重。由于行政强制拆迁的程序和手段规范与否直接关系到老百姓的生产生活。我国的《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》都对行政强制拆迁的条件、手段和程序作出了具体相应的规定。但往往拆迁部门在实施强制拆迁的过程中无视相关法律法规的规定,漠视老百姓的切身利益,在根本不具备强制拆迁条件的情况下违法实施强拆。所采取的有些手段令人震惊。“这些手段包括停水、断电、停止供气、停止供热、在门口堆放垃圾、破坏楼梯等,更有甚者,直接雇人以暴力将被拆迁人赶出家门,然后在没有办理任何手续的情况下,将被拆迁人的房屋连同房内的其他财产并夷为平地。”豗

三、针对我国城市房屋拆迁领域中存在问题的对策建议

(一)对我国城市房屋拆迁领域立法制度层面上的对策建议

拆迁立法方面的混乱与矛盾,是造成我国城市房屋拆迁领域问题层出不穷的主要原因。笔者建议在制定相关的征收法律制度时,一定要以《宪法》、《立法法》、《物权法》等法律为基础,遵守法律的统一性原则,至少应做到以下三点:

第一,上升到法律的高度来规范城市房屋拆迁行为,而不能再以行政法规来规范。理顺宪法、法律、行政法规、部门规章和政府规范性文件之间关于房屋拆迁方面的关系,下位法必须符合上位法的规定,否则应以无效论处。这样能够增强拆迁行为的严肃性和权威性,减少非法拆迁现象。

第二,明确界定“公共利益”这一概念。“目前,大多数国家(地区)认为‘公共利益通过包括以下内容:交通建设,包括道路、河川、公路、桥梁、港口、机场等;国家机关或公立机构办公场地;社会公用设施,包括学校、公园、医院、图书馆、公共住房、运动场、公厕等;国防军事设施;社会公用事业,包括电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等;能源、水利等国家基础设施建设,包括发电站、水库、防汛等;社会福利事业包括救灾、防灾、救济贫困等;环境保护、古文物和遗迹保护;土地改革、城镇规划。”豘笔者的建议是在法律对公共利益进行界定时应遵循从宽的原则。这是由我国现阶段的基本国情决定的。因为我国现在正处于城市化进程不断加快的时期。如果对“公共利益”这一概念界定过严,会不利于经济的稳定发展。“保增长就是保民生、保稳定”,只有从宽界定公共利益才能保住我国经济高速发展的良好势头。诚然,从宽界定公共利益会引发一些社会问题,但是在任何一个历史时期的任何一种问题的解决方案都不会是完美的,都存在着这样或那样的问题,但是只要利大于弊,就应该是合理的。由从宽界定公共利而引发的一系列问题完全可以通过司法审查的救济途径来解决。

第三,明确区分公益性拆迁和商业性拆迁。国家应该通过立法的形式明确公益性拆迁和商业性拆迁,在公益拆迁领域政府要切实地履行好自己的职责。与此同时,政府要从商业性拆迁中退出去,在商业性拆迁中的各方利益主体之间的争议应完成由民事法律来调整。政府不得干预,否则就是违法行政。

(二)行政理念层面上的对策建议

正如有的学者所指出的那样:“就目前的情况来看,中国政府管了许多不该管的应由民间自由交易来管的事情,过多地参与和干预了私益物品的生产与交换,并因此而没有管好自己份内该管的事情,即安排好公益物品的供给。”豙在这里,笔者认为应从以下三个方面入手,来实现从管理型政府向服务型政府的转变:

第一,坚持“有所为,有所不为的行政理念”依法促进服务型政府的建设。随着改革开放的逐步深入,我国在行政管理体制改革方面也取得了较大的进展。政府工作的着力点应该是监督和服务,“政府应当是公共利益的代表者、守护者和实现者,而不是利用公共利益之名的自我利益开发者,更不能是监守自盗的掠夺者。”豛行政权力具有天然的扩张性,要真正地促进服务型政府的建设,就必须真正地实现依法治国,建立“有限政府”。只有这样才能真正在我国建成服务型政府的目标。

第二,建立科学的政绩考核制度。我国对官员的考核制度中仍存在过分关注GDP增长的现象。这就使得不少地方政府只盯住本地区GDP的增长,不顾自然环境等方面的代价,甚至公然违反法律的规定,来换取GDP的畸形发展。面对这种情况,我们必须建立科学的官员绩效考核制度才能从有效地遏制房屋拆迁领域中的违法违规行为。

第三,充分发挥民间资本在社会建设中的作用。众所周知,城市建设需要拆迁,而拆迁又需要大量的财力作保障。而政府在这方面的能力是有限的。这时就出现了一对矛盾,如何解决好城市房屋拆迁和资金不足之间的矛盾,这时政府就要充分发挥民间资本的作用,广泛地拓宽资金来源的渠道。在制定相关的政策方面,可以由过去的城市建设全部由政府负责的观念逐步地让一些私营资本投入到基础设施建设的领域。只有这样才能在城市建设的顺利进行。

(三)司法审查层面上的对策建议

第一,积极推进我国司法审判独立的进程。“在实践中,人民法院是解决城市房屋拆迁纠纷的一张王牌,是‘最后的防线。”豜可是在我国的现阶段,司法审判受到行政干预的情况严重。行政机关控制着司法机关的人、财、物大权,造成司法权依附于行政权。要想真正地改变这一现状,就必须确保各级司法机关的人事任免权由上级司法机关决定,地方政府无权过问。司法机关的财、物大权由中央财政设立专门帐户统一拨付。只有这样才能为真正地实现司法审判独立打下良好的制度基础。

第二,扩大房屋拆迁领域内司法审查权的范围。由于《行政诉讼法》的相关规定,除了对显失公正的行政处罚外,司法对具体行政行为的审查范围只局限于合法性审查领域。这样的规定非常不利于对被拆迁人财产权益的保护。面对这种情况,当前我们必须通过修改《行政诉讼法》来解决,应该规定司法权可以包括房屋拆迁领域内行政行为的合理性层面。只有这样才能真正地规范我国城市房屋拆迁行为。

四、结语

我国国情的特殊性,决定了在房屋拆迁问题上不受制约的行政权力过分膨胀。而司法监察机关在审查房屋拆迁领域的势弱,更加剧了这种膨胀的程度。加之伴生的腐败和渎职行为,使得我国城市房屋拆迁领域的问题愈加错综复杂。要想真正地解决这些矛盾和问题,可谓是任重而道远。但笔者坚信,在中央提出的“保增长、保民生、保稳定”工作思路的坚强引领下,通过各级领导干部的认真努力,广大人民群众和社会舆论的积极参与下和法律制度的不断完善,这些问题的最终解决为期不远。