人民调解制度的现状与完善

李学成

人民调解制度作为我国特色的解决社会纠纷矛盾的方式之一,被誉为“东方经验”。随着社会主义现代化建设的日益推进,和谐社会理念深入人心,人民调解制度必将发挥更为积极的作用,同时也迎来了一个良性发展的契机。

一、人民调解制度的时代意义

人民调解制度渊源于中华民族的传统文化。中国人自古以来就崇尚“中庸”、“厌讼”,这与中国古代社会占统治地位的儒家思想有着密不可分的联系。儒家思想倡导和谐文化来调节人际关系,对促进社会稳定发展具有不可低估的作用。调解制度鼓励和倡导通过协调人际关系来解决当事人之间的矛盾,因此,调解制度有利于修复人际关系,形成和谐的社会道德体系的作用。

我国现代人民调解制度始于第一次国内革命战争时期共产党领导下的农会和一些地区建立的局部政权组织中。新中国成立后,人民调解制度被法制化,区别于民间调解活动,有着自身独特的法律内涵和组织体系。1954年,政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》,统一了人民调解组织的性质、名称、设置,规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式。我国《宪法》第十一条规定,在居民委员会和村民委员会中设立“人民调解”委员会,以“调解民间纠纷,协助维护社会治安”。我国《民事诉讼法》第十六条第一款明确规定:人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下,调解民间纠纷的群众性组织。1989年5月5日,国务院通过了《人民调解委员会组织条例》,该《条例》详细规定了人民调解委员会的性质、组织体系等。2002年9月5日最高人民法院审判委员会第1240次会议通过了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,规定了人民调解协议具有民事合同的性质,明确了人民调解协议的有效、无效、可变更可撤销等情形以及执行等问题,对法院审理涉及人民调解协议的民事案件指明了方向。司法部2002年9月11日颁布了《人民调解工作若干规定》,进一步规定了人民调解员的选任等内容。

人民调解经实践证明,它是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度,是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度,符合我国国情、民情和社会经济发展需要,具有强大和旺盛的生命力。根据有关统计资料显示,1989年以来,人民调解组织共调解民间纠纷8000万件,防止因民间纠纷激化转为刑事案件70余万件,阻止群体性械斗40余万起。人民调解制度有如下特征:

第一,人民调解制度体现了公平和效率的价值取向。人民调解制度具有自愿平等性、中立性、公开性和司法保障性,充分体现了人民调解制度公平的价值理念;人民调解制度也体现了效率的价值理念,如人民调解协议具有法律效力、调解的及时性、便利性、低成本性和柔性功能等。

第二,人民调解制度符合我国社会人际关系的特殊需求,有利于和谐社会的构建。调解制度适应了人们盼望公平、高效的解决纠纷的心理,满足了人们避免涉法涉讼的心理需求,对人际关系的修复和和谐发展具有积极的调整作用,作为一种高效的社会治理模式,有利于和谐社会的构建。

第三,人民调解范围日益广泛。传统的人民调解主要针对的是婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷,现代人民调解不断扩展新领域,在涉及干群关系、农民负担、计划生育、城市建设、土地流转、公民道德建设、困难群体保护等方面日益发挥着解决纠纷矛盾排头兵的作用。

人民调解制度有利于和谐社会的构建。和谐社会首先是人际关系的和谐,但“随着社会主义市场经济体制的建立和发展,以及各种利益关系的调整,出现了许多新的社会矛盾纠纷,矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化。许多纠纷如果不能即使疏导化解,有可能发展成为群体性事件,甚至激化为刑事犯罪案件,严重干扰党和政府的中心工作,影响社会稳定和经济的持续发展”。通过调解制度的大力推行,既解决了人们之间的矛盾纠纷,又修复了人际关系,宣扬了传统道德,对构建社会主义和谐社会颇有益处。

二、新乡市人民调解制度的特色

新乡市人民调解工作在实践中不断进行制度创新,较好的维护了社会稳定,为构建和谐社会发挥了积极的作用。

(一)新乡市封丘县王村乡大马寨村三级调解机制

三级调解机制包括民事调解协会、道德协会和村民代表大会等三级调解组织顺次调解民事纠纷。通过广泛征求意见的基础上确定民事调解协会由7人组成,6个村民小组各选出一个知法明理、会做群众工作、热心为群众服务的人担任民事调解员,6名调解员经过内部选举产生一名民调主任,村委会班子一名成员担任民调协会联系人。小组村民发生矛盾,先由调解员和民调主任调解,如调解不成,纠纷当事人可向道德协会反映,孰是孰非由道德协会评判。道德协会由德高望重的7人组成,如对道德协会的调处意见仍然不服的,可在每月28日的村民代表联席例会上陈述自己的理由,是非曲直由全体村民代表表决。该村在调处民事纠纷的过程中,依据的是22条村民规约,该村民规约的制定既体现的法律规定,又符合传统道德和农村实际,便于农民接受。

(二)原阳县十类案件先调解制度

原阳县将十类民事纠纷规定为先调解,如果不服的再起诉,调解前置的范围包括:婚姻家庭纠纷,赡养费抚养费抚育费纠纷,继承纠纷,收养纠纷,邻里纠纷,小额民间借贷纠纷,争议不大的人身与财产损害赔偿纠纷,物业纠纷,土地林木水利纠纷,法院认为有必要适用调解前置的纠纷等。县法院在立案大厅设立调解工作室,对10类民事案件在立案前首先进行调解或分流道各级调解组织进行调解。调解组织受理纠纷后15日内完成调解工作,如在规定时间内不能调解结案的,应当终止调解,并填写《反馈函》,若当事人申请,调解组织可将调解期限适当延长,但延长期限不得超过15日。调解组织调解未能达成调解协议的,当事人可凭《反馈函》到法院起诉。

(三)原阳县阳阿乡“中心户长”制度

该乡39个行政村,各村都建立了“中心户长”防控机制。根据各村居住特点,划分治安片区,小村每十户,大村每15户为一个治安片区,每个治安片区推选一个中心户长。中心户长的职责除组织安排本治安区的治安巡逻以及把好征兵政审、初审关外,主要负责调解本治安片区的邻里之间纠纷。治安片区邻里发生纠纷后,先由中心户长主持调解,调解未果的由中心户长向村调解委员会写出申请,再由村调解委员会调解,仍调解未果的由村调解委员会出具提请调处呈报单,加盖村委会的公章,移交乡调处中心予以调解。

三、新乡市人民调解制度存在的问题和对策

(一)调解制度健全,但调解人员素质较低,亟待提高

笔者在调研过程中发现,市、县级的人民调解组织人员配置较为合理,调解员素质较高,多为中专以上学历,年龄分布较为合理;乡(镇)村级的人民调解组织虽有相应人员配置,但力量薄弱,调解员多为农民,虽有较高的道德修养,但法律素养普遍缺乏,并且年龄偏大,据辉县市郭桥乡民调主任介绍,该乡调解员中,50岁-60岁的占70%,60岁以上的占30%,没有一个年轻人。民事纠纷在农村的调解是调解工作的重中之重,只有解决好农村中发生的民事纠纷,才能从最基层稳定人心,进而稳定社会秩序。近年来的农民集体上访案件充分说明了,农村民事纠纷调解工作的重要性!笔者建议新乡市政府尤其是人民调解的主管部门要加大农村调解员的配置工作,想方设法提高农村调解员的各方面素质,尤其是法律素质,鼓励大学生积极参加到农村人民调解工作中来,并为他们的工作和生活提供帮助。

(二)农村调解工作经费不足,需要加大经费保障

笔者在调研过程中发现,无论是村人民调解组织,还是县级人民调解组织普遍感到经费紧张,甚至在承担了大量调解工作后无任何报酬,带有浓厚的义务性质;虽有个别县乡有奖励制度,但总体上仍然不够,因为调解工作千头万绪,工作量十分繁重,调解员要付出艰辛的努力,有时还得自掏腰包。所以希望能引起有关部门的重视,加大对农村人民调解的经费支持,这样才能真正把人民调解制度高效的贯彻到最基层。

(三)调解要坚持自愿、合法原则,避免强行调解和非法调解

根据宪法和有关法律的规定,调解要坚持自愿、合法原则,自愿原则意味着当事人对自己权利的自由处分,没有当事人的自愿,任何调解的达成都是非正当的;合法原则意味着调解工作必须坚持依法调解,不能违反法律的具体规定和原则性规定,依据农村普遍的道德规范调解纠纷,该道德规范也不能违反法律的原则和精神。笔者在调研中发现,我们的调解制度总体上十分严密,发生了民事纠纷由一层一层的调解组织进行调解,当事人直接向法院起诉有较大困难;调解员调解纠纷多用道德规范或村民规约,用人际关系的损害和向法院起诉后带来的影响促使当事人握手言和,但这是否在某种程度上加重了农民“厌讼”的心理阴影,甚至在农村营造了一种法律虚无主义的氛围?自愿、合法的调解原则值得我们深思,笔者认为当务之急是提高调解员的法律素养,准确的给调解制度定位,调解是解决社会矛盾纠纷的有效手段,但并非是唯一手段和最后手段。