论尽快建立检察官职务序列的必要性

宋仕友

我国需要建立检察官单独的职务序列的问题,与检察官被纳入《中华人民共和国公务员法》(以下简称公务员法)调整的范围有关。《公务员法》第二条规定:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其中就包括了检察官在内的检察机关工作人员。《公务员法》第三条规定:公务员的义务、权利和管理,适用本法。法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。这条规定在明确了检察官纳入公务员法调整范围的同时,也明确了当《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称检察院组织法)和《中华人民共和国检察官法》(以下简称检察官法)作出与公务员法不同的规定时,适用检察院组织法和检察官法的规定。但问题是在职务序列方面,检察院组织法和检察官法目前均未作出具体的规定;而在检察院组织法和检察官法未作出具体规定之前,只能适用公务员法的规定。适用公务员法的规定,在检察官的职务序列管理方面又存在许多问题,其中突出的一点是各级检察院的检察员、助理检察员除院领导和内设机构正副职领导外,都要在非领导职务序列内确定职级和工资待遇,即按照与领导职务相对应的非领导职务的巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员来确定职级。因为按照公务员法第十六条第一款的规定,“公务员职务分为领导职务和非领导职务”,而对于包括检察官在内的综合管理类的公务员,根据公务员法第十七条第一款“综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定”的规定,意味着只有在担任行政职务(检察院负责人或内设机构负责人)的情况下才有可能根据其所负责的机构的规格设置确定其领导职务,除此之外都只能担任非领导职务。检察员、助理检察员在检察官法制定后已经成为“检察官”的重要组成部分,属于司法官员序列,如果在非领导职务序列内确定职级和工资待遇,特别是在基层检察院的话在科员职务上确定职级,笔者认为很不合理,理由主要有如下几点:

第一,与法律的规定和精神不符。前面已经提到,当检察院组织法作出与公务员法不同的规定时,应适用检察院组织法的规定。而检察院组织法第三条第一款规定,“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院工作。”从这条规定可以看出,检察员和检察长、副检察长一道是检察院的组成人员,这里“组成人员”的意思和国务院组成人员、中央军委组成人员中“组成人员”的意思是一样的。各级检察院组成人员和全体工作人员的概念是不同的,因为检察院组织法在第二十七条中还规定了各级检察院可以设助理检察员和书记员各若干人,根据需要可以设司法警察,而且值得注意的是,这第二十七条的规定并没有和第三条的规定合并在一起表述。而检察员是检察院的组成人员,但并非所有的检察员都具有行政职务(院领导或中层正副职领导),这点和行政机关有很大的不同,因为如国务院组成人员中的“各部部长、各委员会主任”等都是各组成部门的负责人。行政机关是按照科层制进行管理的,政府下设许多不同的职能部门,负责不同的工作领域,部门的负责人要对部门的工作负领导责任;而每个部门比如教育局又将本部门的工作细分为不同的部分,由各个内设机构各司其职,中层领导对本内设机构的工作负领导责任。正是在这种运行基础上,公务员法作出了领导职务与机构直接挂钩的制度设计,但这种设计运用在司法机关是不合理的。拿检察院来说,检察官法第六条规定,“检察官的职责:(一)依法进行法律监督工作;(二)代表国家进行公诉;(三)对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查;(四)法律规定的其他职责”。这条规定意味着一旦具有检察官的资格,就可以承办所有属于检察院受理的案件,而不是仅仅可以承办其所在机构(如公诉科)工作职责内的案件,这和行政机关那种因为是某个政府部门某个内设机构内的某个具有特定职责岗位上的公务员具有从事某种特定公务的权力的情形是完全不同的。换句话说,一个检察官具有出庭支持公诉的权力,不是因为他是具有出庭支持公诉职责的公诉科的工作人员,而是因为他是依法行使国家检察权的检察人员,而且,如果工作需要的话,出庭支持公诉结束后,他可以立刻投身到另一个案件的审查逮捕工作中,或者去开展另一宗职务犯罪案件侦查工作。因此,内设机构和检察官之间并不存在直接的授权关系,将领导职务的条件限定为内设机构负责人是不符合检察工作实际的。

第二,不利于人民代表大会制度的完善和发展。我国宪法规定,人大是权力机关,政府是行政机关,法院是审判机关,检察院是法律监督机关。从宪法地位上看,权力机关高于行政机关、法律监督机关、审判机关,因为后三者都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。依据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定,县级以上人大常委会任免政府正副职以外的其他政府组成人员即秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。但同样是人大常委会任命,以县级人大常委会为例,任命政府其他组成人员都是乡科级正职领导干部,但任命检察院组成人员的检察员,任命后还是非领导职务的科员,职级相差很大,而且任命政府其他组成人员因为任的是领导职务,按照“党管干部”的原则,之前都要经过组织部的程序,而任命非领导职务的科员级的检察员,则不用经过组织部的程序。从完善和发展人民代表大会制度着眼,应该尽快改变这种状况,其中县级人民检察院的检察员起码也要达到乡科级副职的职级,建立检察官单独的职务序列后其职级也要相当于公务员法的乡科级副职或以上。

第三,不利于检察队伍的持续向前发展。1985年9月1日,中共中央办公厅颁发的《关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》(中办〔1985〕47号文)中,对地方各级法院、检察院干部配备作了明确的规定:“基层人民法院院长和县(市、市辖区)人民检察院检察长一般配备副县长一级干部;审判员、检察员一般配备科一级和股一级干部。中级人民法院院长和省、自治区、直辖市人民检察院分院,自治州、省辖市人民检察院检察长一般配备副专员一级干部;审判员、检察员一般配备副处一级和科一级干部。省、自治区、直辖市高级人民法院院长和人民检察院检察长一般配备副省长一级干部;审判员、检察员一般配备处一级干部。”当时的情况来说,股级以上是没有非领导职务的,那么就都应该按领导职务理解,包括执行到现在的人民检察院检察长按同级政府副职领导配备,但怎么检察员在公务员法实施后就纳入了非领导职务的序列了呢?在一定程度上说,这检察官的地位不是在倒退吗?而且公务员法已经把过去最低一级的领导职务股级排除出了领导职务序列,占检察官绝大多数的基层检察院的检察员过去还可以担任科级或股级的领导职务,现在大多只能确定为科员的职级,从而降低了基层检察院对优秀人才的吸引力。

因此,要在积极试点、加强研究的基础上,加快推进检察官单独的职务序列的建立。检察官职务序列应该都是领导职务,因为按照权责统一的原则,检察官要独立承担办案责任,有责需有权。只是需要明确的是,检察官职务序列都是领导职务,是司法官员意义上的领导职务,这点和行政管理意义上的行政官员不同。行政官员序列的领导职务所具有权力主要是具有作出决策和命令的权力,作为某一具体机构的负责人,对内他(她)可以向机构内其他工作人员(主要是非领导职务人员)发出命令,组织其开展机构职责内的工作,之间体现出上命下从的行政隶属关系,对外他(她)可以以机构的名义作出决策,实施某项行政行为。但作为司法官员,对于检察员来讲,其属于领导职务并不是因为其负有行政管理的领导责任,而是因为他(她)是独立行使检察权的主体,在检察长的统一领导下,他(她)要就所承办的案件独立作出判断和决定,如是否批准逮捕,简言之,他(她)代表国家行使司法权力,如同外交大使、特使代表国家行使外交权一样。

因此,在检察长统一领导检察院工作的首长负责制下,是副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员向检察长负责,行使司法权力,而不是副检察长和内设机构正副职领导向检察长负责、各内设机构工作人员(包括检察员)向内设机构正副职领导负责的科层制领导体制。也就说,对于检察机关来说,内设机构不是一个领导层级,而只是方便检察长领导全院工作的具体工作机制,内设机构正副职领导和本机构内没有行政职务的检察官之间在业务上不应该是领导和被领导的上下级关系,内设机构正副职领导有管理本机构行政事务的权力(注意,是行政事务而不是业务)是来自检察长的授权,等于是协助检察长、副检察长开展检察长、副检察长职责范围内的行政工作,属于检察长、副检察长在各个内设机构的代理人。这也是为什么检察院组织法在第一章(总则)第三条中规定“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院工作”,确定检察院的组成人员和领导体制,而在第三章(人民检察院的机构设置和人员的任免)才确定机构设置的原因。而且整个检察院组织法和检察官法中,都没有任何一处规定内设机构正副职领导属于检察官职务(这点和法院也有不同,法院的庭长和副庭长是法官职务)。

只有明确了这一点,建立符合检察工作实际、不同于行政机关科层制领导体制职务序列的检察官职务序列才有可能。既然内设机构不是一个领导层级,同一检察院内就不存在检察长、副检察长、中层正职、中层副职、检察员、助理检察员序列的六个层级,而是检察长、副检察长、检察员、助理检察员四个层级,检察委员会委员最好定为与副检察长同一层级。这样,以县级检察院为例,建立检察官职务序列后,检察长职务对应于公务员法综合管理类的县处级副职,副检察长职务和检察委员会委员职务对应于乡科级正职,检察员职务对应于乡科级副职,助理检察员在职务序列中单独设立一级,属于领导职务,对应关系上低于乡科级副职,高于科员,相当于以前的正股级,工资待遇比照政府部门的中层正职。通过这种检察官职务序列的设置,才能进一步淡化检察院行政化过浓的色彩,更多地向司法属性回归。