民事诉讼法修改后检察机关开展民事抗诉工作的思考

李建军 单飞鹏

修改后的民事诉讼法将检察机关的抗诉条件细化为十三项加一款,与当事人申请再审事由相一致,明确规定了再审的审查期限,提高了接受检察机关抗诉的法院级别。这些修改内容,对民事抗诉工作影响巨大,即带来了挑战,又意味着机遇。检察机关应该迎难而上,深刻领会修改内容的精神核心,创新检察抗诉工作机制,开创民事检察工作新局面。

一、检察机关民事抗诉工作应注意掌握三个原则

(一)有限抗诉原则

民行抗诉的目的是保护当事人的合法权益,维护司法公正,而抗诉只是民行法律监督的一种手段,如果抗诉的标准把握得不好,就会造成抗诉权的滥用,达不到预期的法律监督效果和社会效果,所以检察机关应当恪守有限抗诉原则,认真、谨慎地践行其监督职能。①能否抗诉、应不应抗诉要以法律为基准,并同法律监督效果和社会效果有机地结合起来。否则,法院不满意,群众有意见,影响检察机关形象和权威。在决定是否抗诉时,应做到:对原审认定事实方面的错误,必须有充足的证据足以推翻原审认定事实的,才能抗诉;对适用法律和程序违法的案件必须达到影响实体判决、造成判决不公的,才能抗诉;争议标的小、不影响社会稳定性的案件一般不予抗诉。

(二)抗诉效率原则

修改后的民事诉讼法对再审期限做出了明确的规定,表明立法者对于民事再审程序的价值追求,已经由坚持公正与权威,向同时兼顾公正与效率的价值转变。与之相应,检察机关在开展民事抗诉工作时,也应凸显效率价值。

从理论上,检察机关开展民事抗诉工作是基于我国宪法赋予的检察监督权,而检察监督权其首要价值是督促法律审判活动的正当与合法,检察机关并不负有及时解决纠纷的职责,但是在实践中,民事抗诉案件主要来自于当事人申诉,当事人申诉的主要目的无非是解决纠纷,若检察机关一味追求对民事审判活动的正当性和合法性的检察监督,而无视申诉人解决纠纷的诉愿,势必又将激起当事人新的不满情绪,从而为社会稳定埋下隐患。因此,对于当事人解决纠纷的诉愿的实现,检察机关应当树立效率原则,也就是及时审查案件,决定是否抗诉。

(三)当事人处分原则

当事人处分原则作为民诉法的基本原则,被各国立法和司法所普遍确认和采用。②检察机关在处理民事抗诉案件时,也要充分尊重当事人的意愿,允许其自主的处分本人在民事上的实体和程序上的权利。调解和息诉,正是当事人这种民事自治权利在抗诉阶段具体运用的体现。通过民事检察机关的调解息诉,不启动再审程序来化解纠纷,这既尊重了当事人的民事自治权利,节约了司法资源,同时还能得到了化解矛盾的社会效果。

二、检察机关要转变观念,准确理解和把握抗诉条件

(一)转变观念,适应新民诉法的要求

我国民诉法具有重实体轻程序的传统,1991年民诉法规定了:“人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的”,方能成为当事人申请再审和人民检察院抗诉的事由。换言之,仅仅违反法定程序而没有影响案件判决结果的,不认为是错案。对于民事诉讼法“重实体轻程序”的做法及审判实践中类似的观念,理论界早已提出批判。③修改后的民诉法吸收了学者们的意见,在第179条有关当事人申请再审和检察院抗诉事由的规定中,增加了七种纯粹违背法定程序但不要求可能影响案件正确裁判的情况,这表明,我国民诉法已经从“重实体、轻程序”的传统观念向实体正义与程序正义并重转变。为回应这一转变,检察机关要及时转变观念,在对裁判实体错误进行监督之外,也要进一步强化对审判活动程序错误的监督。

(二)抗诉条件的概念及分类

抗诉条件是指人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决裁定,依照审判监督程序提出抗诉所依据的诉由及标准。根据修改后的民诉法,我国民事抗诉的抗诉事由包括事实认定错误,适用法律错误,违反法定程序和审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等;而抗诉标准是当民事抗诉的诉由达到可能影响案件正确判决、裁定的,才能提出抗诉。

修订后的民诉法将原法第179条和第185条合并为新法第179条,人民检察院启动民事抗诉条件由原来规定的4种情况增加到了15种情况。这15种情况大致可以分为以下四种类型:1.证据认定错误,是指因证据认定错误而导致案件事实认定错误而提起的抗诉,其依据是第179条第1款的(1)至(5)项规定;2.法律适用错误,是指因人民法院民事判决、裁定适用法律错误而提起的抗诉,其依据是第179条第1款的第6项规定;3.程序违法,是指审判人员审理案件违反法定程序而提起的抗诉,其依据是第179条第1款的第(7)至(12)项及第2款中关于人民法院对违反法定程序而提起的抗诉;4.其他违法情况,即符合第179条第1款的第13项规定,及第2款关于审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪而提起的抗诉。

三、正确理解和把握民事抗诉条件,对民事检察工作意义重大

(一)关于“有新的证据,足以推翻原判决、裁定的”的理解与掌握

检察机关应当慎重适用“新的证据”,2001年最高人民法院发布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第四十四条规定:“《民事诉讼法》的一百七十九条第一款第一项规定的新的证据是指:原审庭审结束后新发现的证据。”

结合多年的民事检察办案实践,笔者认为人民检察院在民事检察活动中遇到的新证据大体有以下几种情形:1.原审未举证,当事人在申请抗诉过程中向检察机关提交的证据;2.原审未举证,当事人在申请抗诉期间请求检察机关调取的证据;3.当事人在法院原审诉讼期间向法官申请调取,法官未予采纳,在申请抗诉期间向检察机关申请调取的证据;4.由于认识上的限制,当事人在原审中未举证,检察机关受理案件后自行发现的证据。无论上述何种新证据,只要足以推翻原审判决、裁定的,就可以视为民事诉讼法第179条第1款第(1)项规定的“新的证据”。

(二)关于“适用法律错误”的理解与掌握

法官适用法律的过程是理解法律并选择法律的过程,法官通过自身对案件的分析和对法律的理解,从而最终达到“内心确认”,做出其认为正确的裁判④。据此,根据最高检《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》下列情况属于“原判决、裁定法律适用确有错误”:1.原判决、裁定错误认定法律关系性质的;2.原判决、裁定错误认定民事法律关系主体的。

(三)关于程序违法的理解与运用

根据最高人民检察院《意见》第7条规定,我国民事诉讼法规定违反法定程序的抗诉条件可分为两种:1.严重违反法定程序。一经发现,即可以提起民事抗诉。如违反法律规定,管辖错误的;审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的;违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的;未经传票传唤,缺席判决的;原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求等的情形。2.一般违反法定程序。要求达到“可能影响案件正确判决、裁定”的,才可以提起抗诉。结合民事检察实践,笔者认为其它属于一般违反法定程序的情形主要有:1.漏列应当参加诉讼且能独立主张权利的当事人的;2.应依法公开审理的案件未公开审理的。

四、创新工作机制,开创民事检察工作新局面

(一)探索建立市院和基层院建立上下级检察机关联合办案机制⑤

所谓市院和基层院建立上下级检察机关联合办案机制,是指在市院民行部门的相关办案人员分别和所属各基层民行检察办案人员联合组成抗诉案件审查小组,市院发挥其法律业务素质较高的优势,基层院发挥其距离当事人较近,接待接防以及调查取证便利的优势,同时开展抗诉案件的审查工作。该机制在一定程度上改善了民行检察“倒三角”格局,可以缓解市院办案压力的同时,还能避免两级院重复审查,缩短办案周期,提高抗诉权的效率。

(二)完善基层检察机关再审检察建议

修改后的民事诉讼法取消了基层法院因当事人申请裁定再审的权力,对于一直存在的由基层法院受理并审理的再审检察建议案件还能否由基层法院审理,基层法院内部也认识不一,检察机关的再审检察建议面临十分尴尬的局面。对此,笔者认为依据修改后的民事诉讼法第一百七十七条规定,基层法院院长发现确有错误的案件,可以由基层法院审理。再审检察建议程序包含了法院院长启动再审案程序。由此可见,检察建议启动再审案件比院长启动再审案只是多了检察机关的监督和意见。院长启动再审案尚可以由基层法院审理,那么比它更慎重的检察建议启动再审案件当然可以由基层法院审理。根据以上分析,笔者认为,再审检察建议应是向法院院长发出,建议院长来启动再审程序。这样做,一方面更容易与院长启动再审程序衔接,另一方面使检察建议的运用更加明晰简洁,监督的依据更明确,实际监督的效果和发挥的作用更好。

(三)建立完善抗诉案件调解新机制

检察机关须在司法保守主义和司法能动主义之间寻求平衡,在解决纠纷和维护社会稳定的目标下,不必僵化地拘泥于《民事诉讼法》对检察机关在审判监督程序中的职能定位,可以进一步向司法能动主义倾斜,探索在申诉案件审查阶段化解矛盾和解决纠纷的有效机制。这些机制包括通过法理解说、人性化的接访接待以及走出机关、深入群众、耐心说服等。当然,此种探索不得以损害当事人的合法权益为代价。笔者认为要民事检察调解的案件注意把握四个条件:1.必须是有申诉人直接申诉的案件。因为民事检察调解是当事人民事自治权行使的结果,这是其他人所不能替代的,因此,必须是有当事人直接申诉的案件。群众举报的、检察机关自行发现的以及权力部门交办的案件都不宜进行调解。2.必须是不损害社会公益或他人权益的案件。当事人的意思自治是有限度的自治,那种损害公共利益,侵犯国家、集体或他人权益的案件,不能由当事人进行意思自治,实行必要的国家干预。因此,这类案件是不能进行民事检察调解的。3.必须是以判决裁定存有错误为前提的案件。正确的裁判必须维持,检察机关不能调解,只能走息讼服判的道路,要旗帜鲜明地维护法制的权威,这是民事检察调解有别于法院执行和解的区别之处。否则有违反法律监督的宗旨。4.必须是争议不大或者标的较小或者错误较轻的案件。对于标的大、影响大、裁判错误程度严重的案件,应当严格依法进行抗诉。