公民参与地方治理的理论依据

唐富灵 侯 瑜

中国是一个政府主导型国家,长期以来,公民在地方治理中的作用未受到重视,其参与地方治理的潜能未得到充分发挥。随着社会主义民主政治的发展,公民的政治能力有了很大的提高,公民主体意识逐渐形成,公民不再只是被动地接受政府的公共决策,而应积极参与到地方公共事务中去,成为地方公共治理的主体之一。

一、人民主权说

人民主权作为一种政治理念,萌芽于古希腊时期。有学者考证,“人是万物的尺度”这一著名命题,是西方民主制度最早的思想渊源之一。古希腊的亚里士多德认为,“政事裁决于大多数人的意志,大多数人的意志就是正义。”①古罗马时期,西塞罗的自然法思想中己经出现人民主权观的雏形。西塞罗认为,“除了一个公正的联合体或合伙之外,国家还能是什么呢?”②首次提出“人民主权”理论的思想家是英国的约翰.弥尔顿,他说:“一切权力的源泉一向是来自人民,……‘更确切地说,一切权力、权威和职衔,全都来自全体人民,尤其是那些为人民的利益而筹划和制定的东西更是如此。”③现代意义上的人民主权理论,最早由18世纪的法国启蒙思想家卢梭提出的,他以“自然权利”、“社会契约”为出发点提出“人民主权原则”。他认为国家是人民订立契约的产物,国家权力来源于人民以订立契约的形式转让的个人权力,人民是国家最高权力的来源。他提出了公意学说,“公意只着眼于公共的利益,面众意则是着眼于私人利益,众意只是个别意志的总和。”④因此,公意是至高无上的,永远是正确的。“为了很好的表达公章,最重要的就是国家之内不能有派系存在,并且每个公民只能是表示自己的意见。”⑤“主权既然不外是公意的运用,所以就永远不能转让;主权者既然只不过是一个集体的生命,所以就只能由他自己来代表自己;权力可以转让,但是意志却不可以转移”。⑥洛克认为,“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的主要的目的,是保护他们的财产。”⑦“人类天生都是自由、平等和独立的,如不得本人的同意,不能把任何人置于这种状态之外,使受制于另一个人的政治权力。”⑧马克思主义一贯坚持真正的民主应是人民主权的观点。马克思、恩格斯认为,民主就是人民自己创造、自己建立、自己规定国家制度、以及运用这种国家制度决定自己的事情。概括地说就是,民主应该是人民当家作主。此后,人民主权理论贯穿了近现代宪政哲学发展历史的全部过程,这种人民主权思想为今天的公民行政参与,埋下了理论伏笔。尽管在西方文明发育的漫长历史中,人民主权只是作为一种理论形式而存在,但是在今天地方治理的土壤里,理论的种子找到了它生根发芽的土壤。

二、理性经济人假说

经济人理论是西方经济学最重要的理论基石之一。这一理论缘于自由主义经济学家亚当斯密,他认为人们之间的任何交易都是为了追求个人的经济利益。近代西方政治哲学家们把人性自私作为立论基础,如马基亚维利认为,人类都是反复无常、妄自追求个人利益的,人性只有在某种压力下才会表现出美好的一面。英国的霍布斯指出,支配人们行动的基本动力是自我保存,这是每一个人都享有的自然权利,他认为导致人类冲突的本质是利益的冲突。政府的理性是有限的,作为传统地方治理中“独裁”的主体,若没有其它制约因素的存在,当政府的部门利益与人民利益相冲突时,政府部门就很难做到放弃自己的局部利益来成全最广大的公民的整体利益。同样地,作为存在于公民社会的公民,也会趋利避害地追求他最大的幸福。基于政府理性的有限性,人民要追逐一定的利益就要参与到利益产生和分配的过程中去,形成能与政府抗衡的的制约力量,否则就可能会被利益拒之门外。

三、作为治理的协商民主

协商民主是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域,它与传统民主在参与上的最重要区别在于:传统的民主模式让公民参与决定选择哪个既定的选择项,而协商民主则是公民参与政府运作的整个过程。在协商民主中,公民与政府是协商合作的关系。瓦拉德斯认为,“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应不同文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任,促进政治话语的相互理解,辨别所有政治意愿,以及支持那些对所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”⑨公民具有选择特定决策的权利,然而决定可供选择决策也应该由社会各利益团体协商决定,也就是说任何公共政策都是在最广范围公民及公民组织的平等参与和磋商的条件下产生的。依据巴伯的认识,纯粹意义的民主原则应该是政治系统中的所有公民在持续地参与中自我作主、自行治理所有的公共事务,委托他人不符合“民主”旨意,因而代议民主基本上乃是“反民主的”民主政治,它损害了共同体作为正义调节工具的功能,排除了某种作为正义思想基础的参与和分享的大众的进化发展。⑩协商民主是公民参与理论的深化发展。