浅谈政治文化因素对于政治制度的影响

王海涛

一、英国政治制度及政治文化原因

(一)英国政制特点:议会至上、三权合一

英国宪法规定议会是英国最高立法机关,也是最高的权力机关。在法律上,英国最高立法机关的立法权由国王、上议院、下议院和政府共同行使。虽然在实际政治生活中英国内阁掌握越来越多的实权,议会可以说已成为内阁的“附庸”或“奴隶”,但在法律上,英国议会就地位看,它是至尊无上的。

英国行政系统以英国政府为其最高行政机关。英国政府由首相、阁员大臣、和非阁员大臣组成。内阁是英国政府的核心,是首相行使权力的工具。从权力结构的角度分析,首相是政府权力的中心,阁员大臣协同首相行使重大的决策权,非阁员大臣只作为行政首长行使政策执行权。实际上,首相拥有三重身份:执政党党魁、议会领袖和政府首脑。首相的三重身份,使得内阁实际上是集立法、行政、司法大权于一身。政府既是规则的制定者,又是其执行者和裁判员,实现了三权的高度结合。

英国的司法系统是在不同环境中长期演变和累积的结果。长期以来,英国的司法组织错综复杂且无一完整的体系。英国没有司法部,上院即英国的最高法院,具有民事和刑事案件的上诉管辖权。司法行政事务实行多头领导。英国的司法权在三权中事实上处于较弱的地位。英国的“议会主权”原则决定了司法的职权只是“解释法律而不是立法或建法”。①它也没有类似美国的司法审查权干预立法,在形式上司法权又从属于行政。

(二)英国政治文化:崇尚法治、善于妥协

英国在三权之中,认为立法权至上,但在实际操作过程中,英国并未将立法权特别独立出来,而是将立法权不同程度地分配给各个部门,实现三个部门之间权力的高度结合。

在近代宪政史上,英国政治思想家洛克最早提出“分权”学说,他将国家权力分为立法权、行政权和联盟权。洛克指出:“立法权不仅是国家的最高权力,而且当共同体一旦把它交给某些人时,它便是神圣的和不可变更的;如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令,无论采取什么形式或以任何权力做后盾,都不能具有其成为法律所绝对必需的条件,即社会的同意。”立法权高于行政权,“因为给另一个人立法的人一定要高于他。”②立法权应由议会执掌,而议会应由民选产生。英国资产阶级正是通过这种妥协的议会道路建立了立宪政体。确立了立法权至上的权力分配原则。英国人认为,无论任何人不得立于法之上,无论其地位如何,若有违法行为,即应予以处罚或使之赔偿。

但是,英国资产阶级最后建立自己的政府体制时,并没有采取“三权分立”,而是实行了典型的权力结合。原因之一在于洛克所主张的三权并非现代意义上的三权,他并没有将行政权和司法权分离开来,英国建立立宪君主政体时,基本上也只实现了立法权和行政权的划分,司法权被议会上院和内阁所分解。从英国的“光荣革命”出发,英国的政治文化较为明朗地形成了保守主义和激进主义两大倾向,前者留恋传统,稳重守成;后者着眼未来,向往变革。虽然一直以来它们都以对立面出现,但二者又不是一味地针锋相对,它们之间也有契合点。保守主义并不是一味顽固地反对进步,而是对变革的进程和方式持稳重态度,即保守主义大师柏克所说的“有保留地变革”;激进主义则从其产生之时开始就带着回归自然的倾向,在它超前发展的历史意识中保留着潜在的传统主义因素。它们往往是要求与现行的传统决裂,却向另一种更为古老的传统寻求依据和庇护。

二、法国政治制度及政治文化原因

(一)法国政制特点:总统位于三权之上

法国宪法规定,议会是法兰西第五共和国最高的立法机构。但实际上议会不是法国唯一行使立法权的机构,它要和总统、内阁、宪法委员会分享立法权,而且在形式上,公民通过公决也参与立法。法国政府根据宪法明文规定拥有很多立法权。宪法第三十九条规定:“法律的创议权同时属于总理和议会议员。”总理拥有绝对权力代表政府提出法律草案,而总统又可要求总理拟定他所希望的法案的内容。总统可以通过行使紧急状态法把采取必要的措施和法令变成法律,还可以行使公民投票的权力把他自己的意志和政策变成法律。公民投票的决定权虽属于公民,但总统可以根据情况决定是否进行公民投票。可见,法国的立法权实际上在不断向政府特别是总统手中集中。

法国中央行政系统是等级森严的金字塔结构。按照宪法规定:“总理领导政府活动”,总理是法国政府的首脑。总理、国务部长、部长、部长级代表和国务秘书组成中央政府。再由中央政府掌握庞大的行政机构。宪法同时也规定了“共和国总统任命总理”。在实际政治运作过程中,法国行政系统也确实呈现出一种“强”总统和“弱”总理的权力失衡状态。在实际政治生活中,总理一方面是总统的大管家,管理政治、经济和行政上的日常事务,另一方面他还是联系总统和议会的纽带,起着“管家”、“纽带”和“保险丝”的作用。法国宪法虽然没有像美国宪法那样明文规定行政权属于总统,它赋予总统广泛特权使总统切切实实地掌握了行政大权,并成为事实上的行政首脑。

关于司法权,法兰西第五共和国宪法规定:“共和国总统保证司法独立,最高司法会议协助总统。”可见,法国总统同样位于司法权之上。法国的分权在很大程度上具有行政、立法“分司法之权”的特点,即在美国许多由最高法院执掌的权力,在法国却由立法、行政机关分别行使了。同时,法国的司法对立法和行政不能干预,它们之间也没有某些像美国那样互相交错重叠的权力。为了制止司法对行政进行干预和牵制,法国在政府系统中设立了专门的行政机关——行政法院,以审理行政案件。普通法院和行政法院独立行使司法权,没有隶属关系,从而使行政完全独立于司法。

(二)法国政治文化:追求平等、崇尚权威

通过上文的分析,我们可以发现法国的立法权、司法权不断地向行政权集中,而行政权又不断地向总统手中集中,法国总统的地位能够高居三权之上,这与法兰西追求平等、崇尚权威的政治文化是分不开的。

法国人深受卢梭“公意”理论的影响,崇尚平等的价值,认为平等先于自由。英国革命产生了弥尔顿和洛克的自由平等、天赋人权和主权在民等伟大思想,然而这场革命却恰恰是最忽视“平等”价值的革命,是一场极为保守的革命。美国革命则明确提出了天赋人权,但实际上承认的仅仅是人一生下来就有参加资本主义自由竞争的平等权利,至于每个人有无竞争的条件和手段,能否在竞争中获胜,那就得看他的命运和本事了。其实,这种不受时效约束的权利平等观念显然是虚幻的,这种超阶级的狂热,脱离现实的绝对平等,反而会抹杀自由的价值,使人们求助于某种威权力量的统治。

三、美国政治制度及政治文化原因

(一)美国政制特点:三权分立制衡

“分权”(separationofpowers)和“制衡”(cheekandbalance)是美国三权配置的原则。立法权是美国国会的基本权力。在美国,立法提案权属于国会两院议员。所有议案都必须由议员在他所在的议院提出,政府官员没有提案权,行政部门草拟的议案,只能通过一位议员提出。总统有创议权,但没有提案权。总统无权解散国会。这就保证了立法权的独立性。所以,在美国议会的立法权甚至已经超过了有“议会之母”之称的英国。

关于行政权,美国宪法明确规定了“行政权属于美利坚合众国总统”。美国总统既是国家元首,又是政府首脑。政府各部门工作向总统负责,接受总统的领导和监督。美国的内阁是总统制下的内阁,它与英国式的议会制的内阁不同,它的主要特点是:第一,各部部长在所执行的政策上和政治上向总统负责,而不是对国会负责。第二,内阁成员不能同时为国会议员。第三,决策权属于总统而不是内阁。这就保证了总统行使行政权的独立性。

关于司法权,美国宪法第三条规定,“合众国的司法权,属于一个最高法院和国会随时规定和设立的下级法院”。美国奉行司法独立原则。司法独立,首先是指独立于行政机关,法院和法官行使司法权,不受行政机关的干涉。其次,司法独立还强调法院独立于立法机关。制宪会议有意让联邦政府的三个部门相互独立,相互平行。

另一方面,为了确保“三权”的合理平衡,防止一种权力对另一种权力的侵犯、削弱或对自身权力的滥用,美国宪法又规定了“制衡”原则。这表现在任何一种权力对另外两种权力都有制约的能力:其一,国会拥有行政监督权、弹劾权以制约总统。其二,总统对国会法案拥有否决权,国会通过的法案由总统签署才正式生效;总统拥有赦免权、对法官的提名权,可制约司法。其三,美国最高法院拥有违宪审查权,即审查国会和政府的行为是否符合宪法,又称“司法审查权”。

(二)美国政治文化:追求自由、崇尚法治

美国宪法按照严格的三权分立制衡的原则制定,美国宪法长达两百多年之久的寿命也说明这种追求自由、崇尚的思想早已成为美国根深蒂固的政治文化,为全国人民所广泛遵守和推崇。

美国人在主要政治制度活动规范和政治参与规则方面的思想的形成是一个长期的过程。它在很大程度上由最初几代移民从欧洲大陆带来的传统所决定。在移居北美寻求宗教信仰自由的同时,也把欧洲先进的政治思想和崇尚自由的精神带到了北美大陆。早期移民在北美殖民地的政治实践是美国政治文明的一笔重要财富,为美国后来美国民主制度的形成积累了丰富的经验和教训。广袤的土地,艰苦的生存环境,崇尚自由的精神,欧洲先进的政治理念的启示以及美国开国元勋们的天才创造,又经过殖民地时期的历练,独立革命战争的洗礼,邦联体制的尝试,制宪会议的辩论,美国早期的民主制度就是在这样一种环境中逐步形成的。从美国独立后的一些重要政治文献来看,美国的政治精英人物所追求的是自由,而不是民主。13个殖民地联合抗英,争取独立的战争的首要目的是保证殖民地的自由和独立。不管是《独立宣言》、《邦联条例》《联邦党人文集》,它们所高歌的都是自由的精神。

综上,我们可以看出,一国政治制度的选择,政治权力的配置与一国的政治文化是息息相关的。一个国家只有选择了符合该国政治文化的政治制度,才能维持社会的稳定,永葆体制的活力。