论高校处分学生行为的可诉性

王吉林

高校学生与高校之间就处分行为而产生的法律纠纷引发了理论界和司法实务界关于受处分学生的权利救济途径的思考,其中包括高校处分权的可诉性问题。对此问题目前学界的通说是高校学生不服开除学籍的处分具有可诉性,应当纳入行政诉讼的受案范围,并为审判实践所认可。那么,除开除学籍之外的其他处分行为是否具有可诉性,受诉法院是否应当对学校做出处分决定的事实依据及校规校纪的合法性进行审查及如何审查,对此问题理论界的探讨并不充分,审判实践也未见学生单独对警告、严重警告、记过、留校察看处分不服而起诉的案例,因此对高校实施的处分学生的行为是否具有可诉性仍有进行研究的必要,本文拟就此问题进行研究。

一、高校做出的处分学生的决定均具有可诉性

对于高校做出的处分学生的决定是否具有可诉性,学理上往往以处分行为是否“影响学生受教育权”、“足以改变学生身份”为标准界定司法审查的范围。对此笔者认为高校处分行为应当全面接受司法审查,理由如下:

(一)高校处分权是国家教育权的实现方式,属于公权力

要正确分析高校做出的处分学生的决定是否具有可诉性,就需要对高校处分权的来源及性质做出正确界定。关于高等学校学生处分权的性质问题,我国现行立法并未明确界定,学界对此主要有四种观点:一种观点认为,高等学校的纪律处分权是高等学校内部“自主管理权的重要内容,一般不受其他任何组织或者个人的干涉。根据法律规定,非受教育者提出申诉,教育行政部门一般不能插手属于学校内部事务的学生处分问题;受教育者对学校行使处分权,按照学生管理规定给予的处分不服的,不能提起诉讼,但可以向学校或者教育行政部门等提起申诉。”另一种观点认为高校学生纪律处分权是一种公权力。其主要理由在于,高校行使纪律处分权的行为,“对与它处于不平等地位的学生来说,具有明显的单方性、强制性,符合行政行为的特征,是典型的行政行为。可见,高等学校是根据法律法规的授权,行使构成国家公共管理权力之一的教育行政权,属于行政主体中的法律、法规授权的组织,具备行政主体资格,其对学生的处分是基于公法上的规定,是一种具有教育与被教育、管理与被管理性质的公权力。”第三种观点认为,高等学校的纪律处分权应该分为非身份处分权和身份处分权,非身份处分权属于学校自主权范畴,身份处分权属于公权力范畴。第四种观点主张将高校处分权的性质界定为高校行政处罚权,认为教育部《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)虽将处分定性为纪律处分,但其处分的六种方式已具有行政处罚的性质。因此,有理由也有必要在立法上将性质模糊的处分权确定为行政处罚权。从这些观点来看,争论的核心是高校处分权是属于公权力、私权利,还是既具有公权力的属性又具有私权利的属性。笔者认为,高校学生处分权是高校依法行使的国家的教育管理权,属于公权力,理由如下:

第一,《中华人民共和国宪法》第89条规定领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作是国务院行使的权力。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第十三条“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”第十四条“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作。”这些法律规定表明国家教育权是国家行政的重要组成部分,是国家及其机关发展、举办、领导、管理教育事业及对受教育者实施教育的国家权力。

第二,高校学生处分权是高校依法行使的国家教育管理权,属于公权力。《高等教育法》第十八条规定“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施。”根据《高等教育法》第32条、《规定》第53条、《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第21条、第22条与《中华人民共和国学位条例》第8条等相关规定,高等学校享有招生自主权、学生违纪处分权、学生休学退学决定权、毕业证书发放权和学位证书授予权等权力。从这些法律条文我们可以高校对学生的处分权,是受到法律确认的国家行政授权。这些权力对学生而言具有单方性和强制性,属于教育行政管理职权,是特定条件下的国家教育行政职权转移的结果,其最重要特征是具有国家行政职权的性质,具有明显的单方意志性和强制性,属于公权力。

(二)高校做出的处分学生的决定属于具体教育行政行为且属于外部行政行为

如上所述,高校处分权是高校依法行使的国家的教育管理权,属于公权力,高校据此对学生所做的各种处分是具体行政行为,而且属于外部行政行为,理由如下:

第一,理论上所称的“内部行政行为”,是行政主体在内部行政活动中对行政组织内部及其工作人员作出的行政行为。理论上讲,首先,高等学校等事业单位所实施的“行政”虽不是国家行政,但与国家行政机关所实施的“行政”同是“公行政”,属于行政法学研究的“行政范畴”。在这种理论基础之上,高等学校不只是授权组织,而且是“具有行政职权的组织;它与学生之间的关系是行政主体与相对人的关系,以内部管理关系概括显然不当”。

第二,受教育者一旦通过国家举办的竞争考试或者国家认可的其他途径取得入学资格和学籍,则即与高等学校形成了高等教育法律关系。根据《教育法》、《高等教育法》的规定,高校依据法对受教育者进行管理,因此,高校与受教育者之间是行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。高校作为行使一定行政权力的法人组织,具有教育权、教学权、招生权、教学管理权、学业学历证书颁发权、学位授予权和奖励处分权,同时具有保护保护受教育者作为行政相对人权利的义务。受教育者则具有受教育权、获得公正评价权、行政知情权、行政申请权、行政收益权(包括获得奖学金、贷学金和助学金)、民主管理权、行政监督权和行政救济权。同时具有遵守法律、法规、学生行为规范和学校各项管理制度的义务、完成规定的学习任务、接受和服从学校管理的义务。在此法律关系中,学校是代表国家进行管理的公共行政组织,学生是学校依法管理的对象。因此,高校与学生之间发生的法律关系就是基于公权力的外部行政行为,高校处分学生行为不属于内部行政行为,只能属于外部的行政管理行为。故高校对学生做出的处分决定属于外部的具体教育行政行为,具有可诉性。

(三)法律的普适性和平等性原则要求高校处分行为应当全面接受司法审查

既然高校处分学生的行为是外部的具体行政行为,则对这种行为的救济途径应当是相同的。无论是最低的警告,还是直接的开除学籍,法律都称之为“处分”,且这些“处分”均可能涉及到剥夺、限制学生基于学生身份所享有的权利。而且在高校行使处分权时往往对再次违纪的学生会在前次纪律处分的基础上加重处分。而且,有些高校将处分与学生的毕业证和学位证紧密联系,受某种性质以上处分的同学不能被校方授予毕业证或学位证。有的学校对违纪学生作出行政处分的同时,相应削减或取消奖学金、贷学金或降低贷学金等级。这样一些行为均侵害学生基于学生身份所享有的权利,倘若仅仅因为处分行为对学生受教育权影响的不同而在处置上有所区别,不符合法律的普适性和平等性原则。

基于对大学自治和学术自由的尊重而保持司法节制是必要的,但这并不应表现为否认某些高校处分行为的可审查性,而应体现为对司法审查强度的妥切把握。以学校决定是否对学生基本权利产生重大影响为标准厘定学校决定可审查性边界的作法,一则混淆可审查性和审查强度,易导致在适用“基本权利”、“重大影响”等标准存有争议的情况下,基于法院一贯的慎重立场而对较多的学校惩戒决定封锁司法审查,二则潜在地否认了对不具重大影响的学校惩戒决定是否符合学校自定规范、是否符合程序原则或规则等与学术评价基本无涉的问题进行审查的可能性。关闭司法大门不是司法节制,而是放弃司法。因此,对于高校惩戒行为,除那些被认定为私法性质的惩戒可求诸民事诉讼之外,当普遍承认其可审查性。

二、关于法院对高校校纪校规内容的合法性审查问题

既然高校对学生做出的处分决定皆具可诉性,则法院在审查高校的处分行为时应审查哪些内容及审查的强度就是需要明确的问题。其中最突出的问题就是法院对高校校纪校规内容的合法性审查问题。当前对这一问题的争议又主要表现在以下两个方面:

(一)法院能否审查学校的校纪校规内容的合法性

学校对学生进行处分一般都是依据其自行制定的校纪校规。当前,对于法院能否对学校的校纪校规内容的合法性进行审查存在不同见解。对此有肯定与否定两种观点。持否定论者认为高等学校学生处分规定是抽象行政行为,现行法律框架下,法院不能审查高等学校的纪律处分规定。笔者认为法院可以对学校的校纪校规的合法性进行审查,理由如下:

第一,法院对高校校纪校规进行审查符合行政诉讼法的规定。行政诉讼法第5条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”据此规定,法院审理行政案件就要审查具体行政行为是否在法定的范围内,是否遵守法定的程序。高校对学生做出的处分决定属于具体的教育行政行为,属于行政诉讼的受案范围,因此法院在审理此类案件时应对学校做出处分决定的合法性进行审查,要审查学校做出处分决定的事实依据和法律依据,法律依据包括学校做出的处分决定是否符合法律、法规、规章的规定,学校的校纪校规是否符合法律、法规、规章的规定。

第二,法院对高校校纪校规进行审查是保护学生合法权益的需要。学校自行制定校纪校规的权力是法律、法规、规章的授权,具有合法的权利来源,这种权力也应当受到监督。法院对校纪校规进行审查即是有效的监督与制约。如果法院不能对高校校纪校规进行审查,则对于高校的违法行政行为将得不到救济,学生的合法权益得不到保护。

第三,法院对高校校纪校规进行合法性审查是审判实践的普遍做法。学生因受学校处分未获毕业证或学位证而提起行政诉讼的案件中,法官在审查学校拒绝颁发毕业证或学位证行为的合法性时,无一例外地审查学校拒绝颁发毕业证或学位证行为的事实依据及对学校将处分与学位相关联的规定是否合法进行审查。由此可见,法院对高校校纪校规进行合法性审查具有实践基础。

(二)法院审查高校校纪校规内容合法性的标准

对于如何判断高校校纪校规内容的合法性,目前理论界并未形成通说,审判实践也未形成共识,甚至对同一问题的审查而得出完全不同的结论①。焦点争议在于如何认定高校校纪校规内容是否与国家的法律、法规和规章相抵触?对此,笔者主张按以下标准审查:

1.在法律法规及规章对处分的类型有明确规定而要求高校据此执行或授权高校制定执行细则的情况下,高校自定规则不能在处分对象、情形、种类、幅度上超出前者的规定,否则应否定其效力。例如,《规定》已经取消“勒令退学”的纪律处分形式,并对“退学”及“开除学籍”的适用情形有明确规定。该规章没有授权学校自行决定纪律处分形式或自行增加“退学”或“开除学籍”的适用情形,因此,虽然《规定》第六十八条授权学校制定本校的学生管理规定,但若学校制定的学生管理规定中仍然有“勒令退学”,或者超范围地规定“退学”、“开除学籍”情形,则法院应不予认可。

2.看校规、校纪的内容是否有国家法律规范的明确授权以及是否超出授权的范围。高校学生处分权是公权力,根据“公权力应采取法无明文授权则禁止”的宪政原理,司法审查高校的校规、校纪应看校规、校纪的内容是否有国家法律规范的明确授权以及是否超出授权的范围。例如,虽然《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条规定“学位授予单位可根据本暂行实施办法,制定本单位授予学位的工作细则”,但《中华人民共和国学位条例》、《高等教育法》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》没有对学生受过处分即不授予学位的禁止性规定,也未明确授权高等学校对授予学位的消极条件可以做出规定,故而各高校有关受过处分规定不授予学位的相关规定超越国家法律法规的规定,是无效的。

3.在国家法律规范没有明确规定而又作出概括性、原则性授权时,可根据比例原则②审查高校相关规定的合法性。如经检验得出措施和目的之间极不相称的结论,则学校的有关规定是无效的。

三、关于法院对高校处分学生行为事实认定的审查

高校处分学生行为需要事实基础,即高校首先要对学生违法违规违纪的事实做出认定,然后根据有关规定做出处分决定。则法院对于学校据以做出处分决定的事实认定能否进行审查以及能否改变学校的事实认定呢?对此笔者认为法院应视学校的事实认定是否包含专业的学术判断基准在内而定审查的强度。

学校的事实认定与学术判断基准无关,法院一般可以对其进行全面审查,运用证据规则审查高校提供的证据是否足以支持其事实认定的结论,并可以自己的判断取代高校的判断。如果学校的事实认定包含专业的学术判断基准在内,则法院在实体上不应对该行为涉及的学术及专业判断进行审查。例如对于学生的论文是否构成“剽窃、抄袭他人研究成果”以及进一步是否构成“剽窃、抄袭他人研究成果,情节严重的”的认定,即涉及专业的学术判断,法院不应进行审查,更不能以自己的判断取代高校的判断。除非学生有证据表明个人偏见、好恶、恩怨、打击报复等因素“腐蚀”了本应属于学术性的判断,除非专家证人证明学术判断存在极端不合理或明显错误之处。对某些虽然不涉及学术判断但通常需要学校根据其管理惯例而作判断的事实认定,法院应采取合理性审查的立场。只要学校的事实认定有一定的合理性,即便法院认为还存在其它合理的结论,也应尊重学校的认定。