破解地方投融资平台之困——专访著名金融学家巴曙松

■本刊记者 吴明华

“忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的，但是，过份夸大其融资风险同样也是不客观的。”

从今年年初开始，国务院开始出“重拳”治理地方投融资平台风险问题。据统计，全国3800多家地方融资机构负债已达5万亿元。对于地方投融资平台治理，中央却面临两难局面，不整顿不行，但一整顿又怕“投鼠忌器”。从地方上来说，在财政普遍困难的情况下，如果没有融资平台，经济发展将陷入困境。

如何破解地方投融资平台之困？为此，本刊专访了国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松。

问题追根溯源

《决策》：地方融资平台的数量和融资规模在过去一年中暴涨，引起中央的高度重视，其巨大的债务是如何形成的？

巴曙松：地方政府组建投融资平台，进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用，则是近年来金融危机时期的事情。

地方政府通过投融资平台进行融资，有其内在的必然性。在分税制体制下，中央和地方的事权和财权的分配，出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移，从而导致了地方政府事权和财权的不对等。同时，中国转移支付制度尚不完善。

因此，在中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。

从2008年11月应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，而地方政府的投融资平台就是其中最为活跃的融资主体。2009年初，央行和银监会提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台”的意见，更是被地方政府视为对地方投融资平台的肯定和鼓励。

2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

《决策》：从微观风险管理角度看，地方投融资平台自身主要存在哪些问题？

巴曙松：首先，地方投融资平台的融资状况很不透明。不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况。

商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行向来一直通行的一些控制与地方投融资平台的风险管理手段难以真正落实。目前主要依靠的，往往是并没有真正法律效力的财政担保等形式。

其次，这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80%或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊。

因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司。贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行追溯。

另外，在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，不得不积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大。

例如，这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金，然后再继续要求银行贷款，也可能要求不法代理机构高估实物出资，或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资；有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金。

债务风险面面观

《决策》：很多人担心，地方投融资平台大规模的信贷实际上成为地方财政的隐形负债，这将会带来哪些方面的风险？

巴曙松：地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。如果地方政府不能偿还这些贷款，或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。

其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资，或者是加剧产能过剩的投资。

《决策》：对于地方融资平台的债务风险，有些人存在恐慌心理，对其的信贷投入会不会出现一味紧缩的局面？

巴曙松：近几年随着国民经济持续高速增长，地方政府整体财政状况不断趋好，财政承担债务的能力不断提高，目前地方投融资平台的债务规模，还在地方政府整体的财政状况承受范围之内。

同时，地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象，如10年期的贷款项目，按照惯例，并非一次性还款，可能从第二年开始就还款，风险被逐年分散。随着各级地方政府的偿付能力不断增强，贷款风险短期内爆发的可能性不高。此外，基础设施的完善，也会提高土地收入的。

目前，商业银行有意收紧一些风险承担能力不高的地方融资平台的信贷投入，主要是指紧缩对新增项目的信贷投入。

对于已纳入本年度放贷计划的项目，已经处于建设阶段的项目，已经签订贷款意向或者已经授信的贷款，银行会继续实施，保证项目按时建成完工。对于新增的项目，央行和银监会将对商业银行给地方融资平台新增贷款进行严格控制，以控制风险，保障对实体经济的信贷投入。

《决策》：现在对地方融资平台的融资风险问题还有不少争论，在风险防范方面也存在两难局面。对此，您怎么看？

巴曙松：实际上，忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的，但是，过份夸大其融资风险同样也是不客观的，这种夸大往往没有注意到地方投融资平台在中国经济运行中的一系列特性。

例如，商业银行对于占据70%以上的县级地方投融资平台一直持十分谨慎的态度。在地方投融资平台的融资结构分布中，财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占据主要比重；土地收入占地方政府收入超过50%的城市实际上在中国屈指可数，绝大部分城市的财政收入结构是多元化的，对土地收入的依赖程度相对有限。

在防范风险的同时，也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险有所上升，但并不是所有地方都存在同等的风险。

一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对较低，债务风险较小；另外，还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境，带动了项目周边土地增值，增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待，需要动态地看待。

同时，应当区分不同类型的融资平台，实行分类管理。

一方面应区分不同行政级别的融资平台，对于县（市）级、区级等财政实力相对较弱的融资平台，由于2009年已有大量的新增贷款流入，因此，该类融资平台目前风险相对较大；另一方面，也需要区别不同性质的地方投融资平台，运行状况良好的投融资平台可以就直接转向市场化的融资；而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台，应当纳入重点监控风险的行列。

改革重在规范化

《决策》：目前，针对地方政府投融资平台的改革已经势在必行，中央也开始部署这方面的动作，您认为改革应当如何进行？

巴曙松：地方投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥了积极作用，但也累积形成了巨大的融资规模和潜在风险，应当着手对其进行规范化、市场化和透明化的改革。

首先，提高地方投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

其次，推动地方融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等，促进了项目投融资行为的规范化。

在当前的状况下，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券。也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园。同时，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目，主要包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

第三，银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款。重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

第四，建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都应要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。

同时，在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人的责任。否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效滥用。

城投债是融资方向

《决策》：当前，地方政府主要依靠融资平台的信贷资金，来进行基础设施建设，以带动地方经济发展。在这个融资渠道受阻的情况下，地方政府如何开拓其他来源渠道？

巴曙松：除信贷资金投入外，地方的基础设施建设项目资金还有其他的来源方式，如资本市场债券融资、信托计划、BOT等。加强债券市场建设，可将现有大量政府融资平台贷款进行证券化，增加债券市场的流动性，由市场发现价格，从而促进债券市场的发展。

鉴于地方政府基础设施建设投资规模大，存在较大的资金缺口，除财政部代为地方政府发行2,000亿地方债券外，全国各地的投融资平台加大了发行城投债的力度。尽管在城投债发行过程中，出现了一些不规范的行为，对城投债的发展形成了一定的滞碍，但城投债作为“准市政债”应该在规范中不断发展。

城投债募集的资金，主要投向于地方基础设施建设，对于推进我国的城市化进程，促进内需，促进经济增长有重要的意义。在当前经济复苏阶段，城投债更是成为解决地方基础设施建设资金缺口，刺激内需，促进经济复苏的重要手段之一。

目前，基础设施落后仍然是制约中西部地区，经济和社会发展的重要因素。中西部地区基础设施建设资金来源单一。主要依靠国家财政，国内贷款资金和国债资金，外资投资和资本市场上的融资较少。面对基础设施的旺盛需求，资金短缺已成为制约基础设施建设的关键因素。因此，中西部地区发展城投债的迫切性更强。

短期看，通过发行城投债，投入基础设施建设，可以就地解决中西部地区就业问题。从中长期看，则为中西部地区未来经济发展、新的繁荣奠定基础。将铁路、公路、机场、港口等基础设施建设大大提升、强化，将可以使得内陆地区各种生产要素的比较优势更能凸显。这样，沿海向内地的结构调整、产业升级，产业的梯度转移，才有了真正实现的条件。