集中区起步之路

■本刊记者 徐浩程

在参照滨海新区之外，集中区最终的参照系肯定是兼容并蓄。同时，集中区内各园区建设同样也要各取所长。

3月25日，安徽省发改委相关人员再次赶赴天津滨海新区。这似乎是对安徽省发改委主任沈卫国此前表态的一个呼应。3月5日，沈卫国在接受媒体采访时称，滨海新区是集中区建设可资借鉴的一个范本，相关部门将派出调研小组，赴天津等地考察。

此时，距离《皖江城市带承接产业转移示范区规划》获批已近3个月时间。此间，关于集中区如何建、如何管的话题与讨论，不论是在学界还是在政界，从未停息过。

起跑

从1月12日《规划》获批开始，集中区便备受关注，对于集中区如何建，皖江各市亦早早开始了自己的谋划。

一个典型例子是巢湖市。在其2月份出台的《关于加快皖江城市带承接产业转移示范区巢湖集中区建设的实施意见》中，巢湖市将建设模式确定为“三位一体”，“即市、县、外方合作共建。这里的外方包括巢湖市以外的政府、开发区和财团。”巢湖市政府副秘书长、巢湖集中区指挥部办公室常务副主任贾开明告诉《决策》。

与此相似，枞阳县对于集中区的初步考虑亦是：以地共建、以地换合作、以发展空间换合作。也即“在探索创新灵活多样的园区建设模式中，迎接各类投资主体突破行政区域界限，跨区域合作共建。”枞阳县委书记汪恕东介绍。

“用‘波澜壮阔’来形容此间皖江各市的态势绝不为过。不过，这些思路与行动更多是站在本地立场上的考虑。集中区的真正起跑应该是2月28日。”相关专家向《决策》介绍说。

这一天，安徽省政府召开了第50次常务会议暨示范区建设领导小组第一次会议。在此次会议上，不仅集中区形成“1+1+10”的空间布局——芜马巢集中区、安池铜集中区以及示范区10市各自建设的一个集中区，还对集中区建设模式进行了初步设计。

在12个集中区中，芜马巢集中区由“省市共建、以省为主”，成立安徽省直管的管委会，作为省政府派出机构，负责集中区的建设和管理事宜；安池铜集中区被分为东西两片——东片“铜池枞”和西片“安庆东至”。尽管在此次会议上，安池铜集中区拟采用的是“省市共建、以市为主”建设模式，但等到3月底，该集中区亦确定采用“省市共建、以省为主”建设模式。

这被相关专家看作是对《规划》思想的贯彻，“《规划》在谈到集中区时，提到要‘探索省级直管、跨区共建的协调机制，统筹协调解决集中区建设中的重大问题’，‘以省为主’建立省直管的管委会，正是建立了一个‘省级直管、跨区共建的协调机制’。”

此外，其余10个市建设的集中区，采用的则是“省市县共建、以市县为主”模式。在此次会议上，安徽省示范区建设领导小组办公室做的《关于产业承接集中区建设有关问题的汇报》中明确写道，这些集中区同样“享受国家和省有关集中区建设的各项政策”，但是“管理模式、建设主体等由各市自行确定”，“省里着重从规划、主导产业、起步区范围、中长期发展目标等方面给予指导和把关。”这显然是充分调动示范区内各市积极性的有效举措。

在《汇报》中，领导小组办公室还建议集中区采用自主开发、合作开发与“飞地”开发等多种开发方式。其中，自主开发主要是动员安徽省内大企业进入集中区，合作开发是与省外各方以区中园、托管园、共建园等方式合作。

不仅如此，领导小组第一次会议还建议，对集中区实施特殊支持政策。例如，从2010年起连续6年，安徽省财政每年安排不少于10亿元的专项资金用于集中区建设，集中区城镇土地使用税经批准实行低税额等，并提出鼓励发展“飞地经济”，积极探索不同的管理模式和利益分享机制。

集中区建设正式起跑。

参照

3月1日，领导小组第一次会议的意见报安徽省委常委会议通过，集中区起跑的方向日渐清晰。不过，此后每一步如何迈，还应更细致的谋划。这就需要集中区找好自己的参照系。

在这一谋划过程中，滨海新区逐渐成为集中区参照系中的亮点。在关注滨海新区多日后，贾开明谈起了他的主要心得：“滨海与深圳、浦东不一样，深圳和浦东是在一张白纸上建起来的，这有利有弊。弊是基础比较差，反过来也有好的地方，那就是与原有行政体制瓜葛较少。滨海不一样，它是在原有基础上‘以旧改新’，将原有的塘沽区、开发区等9个相互独立的区撤掉，成立副省级的管委会，统一管理、统一规划。”

其言下之意是指，滨海新区管理架构能给集中区开拓思路。此外，集中区与滨海新区还有一系列的相同之处。例如，二者都是按照一个新兴城市来打造的；二者与浦东、深圳不同，国家给的政策都不是“真金白银”；滨海新区建设中，有众多大型央企的身影，这与皖江各市的思路比较一致；滨海新区的金融体制改革，能给集中区建设提供借鉴。

在采访中，相关专家亦提醒注意两者的不同之处，“两者不仅发展阶段不一样，而且需要解决的问题也不一样。滨海新区重点是金融改革创新，要解决的是中国城市如何成为国际化大都市，如何进入国际城市队伍，而集中区主要解决的还是新型工业化和新型城市化。”

借鉴何种模式的确需要对集中区的责任及面临的问题有深刻理解。在《规划》中，对于集中区的责任明确提到，“着眼长远，充分重视产业发展与城镇化、社会进步、自然环境相协调，构建宜居宜业的现代产业体系和城镇架构。”对此，安徽省政府发展研究中心主任吴克明阐释道：“如果将示范区比作珠三角的话，集中区就相当于特区。它不仅关系到中国区域发展的布局，而且要为中西部探索一条通过对内对外开放崛起的新路。”

在参照滨海新区之外，集中区最终的参照系肯定是兼容并蓄。同时，集中区内各园区建设同样也要各取所长。

2010年开始，安徽省发改委相关部门先后到上海化工园等地调研园区建设经验。其他省直部门亦密集调研相关开发区，以完善集中区内园区建设模式。其中，安徽省发展研究中心“皖江城市带示范区研究课题组”认为，铜陵、启东等地合作共建经验值得关注，“因为按照园区开发规律，每推进一平方公里，至少要投入3-4亿元资金。合作共建能有效化解资金难题。”

2007年6月，“上海外高桥启东产业园”在江苏启东成立。该园区占地约5平方公里，由上海外高桥集团和启东县共同成立的合资股份公司管理，公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，收益按照双方股本比例分成。这将上海外高桥集团的人才优势、科技优势、招商优势与启东的区位优势、服务优势很好地结合了起来，被视为沪苏两地跨行政区划合作的力作。目前，来自美国、日本等国家的16家大型企业已与园区达成合作意向，数个大项目在紧密洽谈中。

“此外，以铜陵市开发区与中国服装股份有限公司，合作共建区中园为代表的托管建设模式，以苏州工业园为代表的合作开发，以及综合利用上述方式的上海－盐城模式都可以借鉴。”课题组成员告诉《决策》。

创新

集中区将从众多参照系与园区建设模式中吸取何种思路，要等到管委会成立之后方能揭晓。不过，在这些经验之外，集中区还应进行一系列的机制体制创新，“需要有自己独创的东西，解决产业转移中的问题，不然怎么叫示范区呢？”相关专家说道。

“集中区涉及到转出地与承接地之间的合作。如果安徽省能出台一个跨行政区合作的机制，促使转出地与承接地按照这种机制进行合作，这才是示范区应该示范的东西。”参与规划修编的一位区域经济专家说。

对于跨区域合作，尽管《规划》中提供了“区中园”、“托管园”、“共建园”等不同方式，但是这些方式实施起来难度较大，必须进一步在体制机制上进行创新。

例如，在示范区获批之前，安庆长江大桥经济开发区就萌生过借助外力，整园合作的想法，并与多家国内外大型企业集团进行接触与谈判。“与企业采取‘区中园’等方式进行合作，首先要解决的问题就是企业能得到什么，如何得到。”安庆市宜秀区区长、长江大桥经济开发区管委会主任李顺琪回忆道：“大桥开发区曾与国内一家很有实力的企业进行了一年多的谈判，最终就是卡在这个问题上。”

除了与企业合作之外，两地政府之间的合作尽管有江阴靖江成功典范在前，但仍要突破创新。就此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长侯永志就抛出了两个难题。

其一，“飞地”模式经济扩散和带动效应比较弱的问题如何解决？“政府间合作的‘飞地模式’往往对周边地区的带动作用比较弱。尽管产值会很多，税收也会增加，但其对整体社会转型和经济转型的辐射带动作用是比较弱的。”侯永志认为，这正是集中区需要在江阴靖江模式上进行机制体制创新的地方。

其二，江阴靖江合作模式现在面临的难题还在于，“共建园区将来不仅仅是工业化，最后会慢慢发展成一个新兴的社区，这就会涉及到社会管理。两个不同的行政单位时间长了怎么管？如何合作？”侯永志分析说。

皖江示范区的集中区建设，如何借鉴外地经验，不仅仅需要对上述探索中出现的难题加以破解，还需在对内建立利益协调机制方面加以探索。这不仅是《规划》明确要求之一，亦是省直管集中区需要面对的现实问题。

“省直管集中区要解决好几个关系——集中区与开发区之间的关系、与和县无为的关系、与巢湖市的关系、与马鞍山芜湖的关系。只有解决好这些关系，才能充分调动相关各市的积极性和创造性，加强在规划、项目、产业、资源等方面的联动。”马鞍山市委书记郑为文分析说。而要解决好这些关系，就需要完善区域内共建共享及利益协调机制。

就此，众多观点认为最彻底的解决方法是进行行政区划调整。安徽省政协常委、中国区域经济学会副会长程必定则建议，“当前最现实的起步办法还是实行真正意义上的省直管县，以此打破现在行政区域的束缚。少一个层面就少一个阻力。这比行政区域调整更为现实，因为省一级就有此决定权。”

按照安徽省的工作安排，3月底之前，将完成省直管集中区管委会和投资建设总公司的组建，5月底之前，由管委会牵头完成省直管集中区总体规划。

显然，集中区之路才刚刚起步。

滨海经验

11994年，滨海新区成立，当时其GDP仅有112亿元。从112亿元增长到千亿元，滨海新区用了十年，而从千亿元增长到三千亿元，滨海新区仅用了五年——2009年滨海新区完成GDP3810亿元，占天津市比重超过50%。滨海速度令人瞩目。

那么，滨海速度到底蕴藏着哪些成功的密码？又能为皖江示范区中的集中区建设提供什么经验？

纵观整个滨海新区的发展，今天的成果是一系列创新的结果，而其中对集中区建设具有借鉴意义的主要有以下四个方面：

密码一：“大开发区式”管理模式。

尽管在2009年底，滨海新区进行管理体制改革，组建了滨海新区人民政府，但在滨海新区发展之初，其在借鉴蛇口模式后走的是另一条道路——以地方人民代表大会和政府的特别授权，组成工委与管委会，代表市政府行使权力，为其快速发展奠定了坚实基础。这种“准政府”管理体制，机构高度精简，运行成本较为经济，在干部制度改革上也实现了有限目标，其优点早已得到了足够的论证。

这种起步机制明晰了各方的责任。管委会主要负责规划、协调等工作，新区建设的具体实施完全由区县政府承担，即便是跨行政区划的发展区，也是由属地政府各自承担责任，这有效调动和保护了区县发展的积极性。

密码二：央企大项目带动。

滨海新区的建设中，大项目带动的作用很明显。2008年滨海新区新开工5000万元以上项目202个，总投资2280亿元。2009年，滨海新区在建重大项目375个，投资总额5200亿元，完成投资2503亿元，增长49.2%；2010年在建重大项目570多个，投资总额超过1万亿元。大项目的实施主体主要是外资企业、央企以及民营企业。其中尤其是央企，在滨海新区建设了很多生产基地，例如一重天津滨海制造基地、中兴通讯生产研发基地、广西柳工北方基地、临港精细化工基地等高水平的大项目。

密码三：依托大城市和现有基础。

依托天津市区是滨海新区快速发展的重要因素之一。尽管天津没有给滨海新区特殊的财税支持政策，但是注重通过全市统一的产业政策支撑滨海新区发展。滨海新区的产业布局被纳入到整个天津市来考虑，众多产业转移到滨海新区，奠定了其发展基础。此外，天津在资本、人流、人才等方面对滨海新区都有显著的带动和支撑作用。

不仅如此，滨海新区原辖三个城区、九个开发区，依托这些城区和开发区的基础，滨海新区还进行了合理的空间布局，形成了“一轴一带三个城区九大功能区”的总体发展格局。这样各个区域都有各自独立又相互协调的发展规划和准确清晰的产业定位，进行错位发展。

在规划的统一指导下，最大限度利用现有开发区或工业园区发展基础，突出重点、示范带动，统筹推进、错位发展，是推进新区建设最直接、最有效的办法，也是最可行、最可靠的途径。

密码四：金融等方面的机制体制创新。

对滨海新区起步影响最大的当属金融体制方面的创新。滨海新区起步建设资金主要是土地资产。建立之初，天津与国开行合作，财政注入一点资金，成了土地收储中心和财务中心，以土地收益争取银行信贷。目前，滨海新区已经成立了一系列投融资机构，注册资本超过千亿元。

滨海新区还依托国家赋予的先行先试权，向国家部委争取了很多改革试点，这些试点不仅使得整个滨海新区的政务环境优于其他地区，增强了滨海新区的竞争力，也为滨海新区抢占未来发展的制高点奠定了战略基础。