以统筹城乡发展为手段解决“三农”新难题

文/赵羽

在新形势下，破解这些难题，夯实农业农村发展基础，绝不能只在农业内部做文章，必须在统筹城乡发展上下功夫。农业基础打牢了，经济发展才有持久动力。

2004—2009年，中央已连续出台6个指导“三农”工作的一号文件。在“三农”政策方向标的指引下，我国“三农”情况持续向好：粮食连续6年实现增产，农民工就业快速回升，农民收入连续6年较快增长，农村体制创新取得新的突破，农民生产生活条件加快改变，农村民生状况明显改善。在这一大好背景下，2010年一号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发表了，其内容仍然锁定“三农”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，2010年是实施“十一五”规划的最后一年，是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持经济平稳较快发展的关键一年，必须确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展的好势头不逆转。2010年中央一号文件继续锁定“三农”，这是一个着眼全局的重大决策。

2010年中央一号文件继续坚持和强调了近年来行之有效的一系列重大政策，同时，也根据新的情况和新的条件，对现有的重大政策进行了强化、补充和拓展。在健全强农惠农政策体系、推动资源要素向农村配置、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进城乡改革等方面文件亮点重重，发展城乡统筹更是贯穿始终，中国农业大学校长柯炳生表示，文件明确地把统筹城乡放到最突出的位置，这就进一步明确了要想解决好“三农”问题，夯实农业农村发展基础，就必须统筹城乡的发展，而不是仅仅就“三农”论“三农”。陈锡文就城乡统筹提出自己的观点：“目前我国处于工业化、城镇化加快推进时期，对发展现代农业、繁荣农村经济提出了更高的要求，更加需要固本强基，‘三农’工作既面临难得机遇，也面对很多新挑战、新问题。在新形势下，破解这些难题，夯实农业农村发展基础，绝不能只在农业内部做文章，必须在统筹城乡发展上下功夫。农业基础打牢了，经济发展才有持久动力。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智指出，城乡统筹是新世纪以来七个一号文件的总纲领，今年的一号文件更是体现城乡统筹战略最突出的文件。不仅文件标题中含有“城乡统筹”四个字，具体内容更是无处不体现城乡统筹的思想。比如在关系到民生的农民收入、就业、农村金融产品供给、社会资源配置、农村社会稳定等方面，都体现了城乡统筹和城乡联动。

亮点之一：加大“三农”投入，推动公共资源要素向农村倾斜

统筹城乡发展，十六大破题之后不断填补政策空白、充实政策内容，有些方面更是从无到有，具有划时代意义。近年来，农村公共事业稳步发展，水电路气房等基础设施大为改观，农村义务教育、农村低保、新农合、新农保快速推进。然而，资源要素仍在向城市集聚，城乡居民收入和公共服务差距仍在拉大。为此，今年的中央一号文件提出“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”的重要举措。中央农村工作领导小组办公室局长吴宏耀指出，进一步夯实农业农村发展基础，必须加大统筹城乡发展力度，推动公共资源向农村倾斜，持续稳定增加“三农”投入。

尽管近年来国家逐年加大对“三农”的投入，但相对投在社会事业上多，投在农业生产上少；对农民的直接补贴多，对农业基础设施特别是与农民密切相关的小型基础设施投入少。针对这一现象，今年中央一号文件明确提出“三个优先”，即要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。吴宏耀表示，这充分体现了解决好“三农”问题是全党工作重中之重的战略思想，充分表明了中央加大“三农”投入的坚定决心。他说：“2010年中央一号文件首次明确提出，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断加大‘三农’投入。这从总量和比例两个方面，对‘三农’投入提出了更高的要求，为未来‘三农’投入的更大幅度增长作出了制度安排、提供了政策保障。”

根据银监会的最新统计数据，到2009年6月底，全国共有金融机构空白乡镇2945个，分布在27个省（自治区、直辖市），其中708个乡镇没有任何金融服务，分布在20个省（自治区、直辖市）。金融服务的匮乏使国家惠农政策大打折扣。金融要素的短缺已经严重制约着农业和农村经济的发展。2010年中央一号文件提出要“提高农村金融服务质量和水平”，并就2010年农村金融工作的重点方面进行了部署，着重强调了强化激励约束、加强薄弱环节、消除服务空白乡镇等要求，这些政策的推出，将促进信贷资金更好服务“三农”。针对如何逐步解决农业和农村经济发展中的金融短板问题，孔祥智提出五点建议：一是确保3年内消除基础金融空白乡镇，稳定和发展现有银行业金融机构服务网络，发展贫困农村地区简易金融服务。二是要以小额信贷为主推进金融产品创新。农村金融机构应大力发展小额信贷，适应农民、农村经济发展多样化的需求，推进金融产品创新，积极探索农村电力设施、公共设施长期贷款等业务。三是大力推进抵押品替代机制创新。四是发挥农民专业合作社的作用，增加对农户的信贷供给。五是大力推进农村信用体系建设。六是强化和完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。

吴宏耀表示，强化农业补贴制度是健全强农惠农政策体系的重要举措。2004年以来，国家强农惠农政策力度不断加大，中央财政拨付的农业补贴逐年增长。2010年中央一号文件进一步强化农业补贴政策，坚持对种粮农民实行直接补贴，增加良种补贴，增加农机具购置补贴，落实和完善农资综合补贴动态调整机制。良种补贴，要扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。同时，扩大了农机具购置补贴种类，牧业、林业和抗旱、节水机械设备首次纳入补贴范围。此外，还扩大了补贴政策的受益范围，由以前主要在农区对农民进行补贴，扩大到了牧区、林区和垦区。农业补贴种类、范围的大幅延伸，将使更多农民感受到强农惠农政策的温暖。

近年来，国家支持粮食等主要农产品生产、稳定农产品市场的宏观调控机制不断完善，中央先后出台了重点粮食品种最低收购价政策、部分大宗农产品临时收储政策和调控预案。吴宏耀还指出，农产品价格的高低，直接影响农民收入，更决定农民从事农业生产的积极性。今年中央一号文件进一步提出，要落实小麦最低收购价政策，继续提高稻谷最低收购价。扩大销区粮食储备规模。适时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储政策，支持企业参与收储，健全国家收储农产品的拍卖机制，做好棉花、食糖、猪肉调控预案。这些针对性极强的调控措施的出台，将有助于保持农产品市场稳定、形成价格合理水平、健全农产品市场体系。

亮点之二：重民生，锁定农村民生建设重点

水电路气房、文化教育科技社保是关系农村民生的大事，也是农村发展的薄弱环节。近年来，随着国家经济实力的增强，在一系列保障和改善民生政策的推动下，9亿农民的生活持续改善。中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健认为，农村公共事业不断加强，是党的十六大以来统筹城乡发展最突出的体现。

2009年，即使面对国际金融危机的冲击，农村民生建设也未放慢步伐；2010年，改善农村民生成为调整国民收入分配格局的重要内容。今年的一号文件在农村民生领域再次“亮点”频现。

陈锡文说，在民生事业的建设方面，2010年中央一号文件强调了五个重点领域：一是农村电网建设，大的电网建设覆盖农村人口已经达到了95%左右，还有5%左右要通过其他措施加快覆盖或是供电保障。其中，最重要的一条是要实现城乡之间用电的同网同价。二是关于乡村道路建设，目前为止全国有87%左右的行政村都已经通公共客车，今后通达率要进一步提高。2010年年底要基本实现全国乡镇和东中部地区具备条件的建制村通油（水泥）路，西部地区具备条件的建制村通公路，加大中央财政对中西部地区农村公路建设投资力度，建立农村客运政策性补贴制度。三是加快农村饮水安全工程建设，过去几年每年解决3000多万农民的饮水安全问题，文件要求从今年开始每年解决6000万以上农民的安全饮水问题。四是加快农村的沼气建设，过去每年沼气中央财政要投20亿元，今年在这个水平上要进一步提高，以使每年能解决400万～600万农民家庭使用沼气。五是实施农村危房改造进行试点工作，在国营农场和国营林场等一些过去长期被忽视的地方加快推进建设。此外，按照去年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的要求，大力发展农村的中等职业教育并且逐步实行免费。今年在中央一号文件中明确提出首先中等职业教育从涉农专业以及农村家庭困难的孩子做起，目前有关部门正在做预算和计划。

孔祥智指出，在农村民生方面，2010年中央一号文件的重点除了上述五点外，还有农村教育和医疗卫生事业建设，提出要“巩固农村义务教育普及成果,提高农村学校公用经费和家庭经济困难寄宿生补助标准,改善农村教师待遇,推进农村中小学校舍安全排查、加固和改造。”“巩固发展新型农村合作医疗,坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障，开展门诊统筹试点，有条件的地方可提高财政补助标准和水平”；农村社会保障制度建设。要求抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。加大中央和省级财政对农村最低生活保障补助力度，提高农村低保标准和补助水平；实行新的扶贫标准。据了解，有关部门已将人均年收入786元（2007年，下同）的绝对贫困线和人均年收入786～1067元之间的低收入线两线合一，提高了扶贫标准，将使更多贫困人口受益。一号文件还要求对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面实施扶贫政策，尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富，重点提高农村贫困人口的自我发展能力。

亮点之三：城乡改革欲破题，中小城市发展将迎来黄金期

在推进城乡改革方面，2010年中央一号文件从稳定和完善农村基本经营制度、有序推进农村土地管理制度改革、着力提高农业生产经营组织化程度、积极推进林业改革、继续深化农村综合改革、推进城镇化发展的制度创新、提高农业对外开放水平七个方面进行了全面部署，并要求要在农村基本经营制度、土地管理制度、城镇化发展的制度创新等方面实现城乡联动、共同发展。

强调指出，要积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

陈锡文曾表示，改革开放以来，中国的城镇化存在两个突出问题。一是城镇化的发展偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。二是在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和建设的美化，但是没有为“农民”真正转为“市民”提供更多的机会。

国务院研究室局长叶兴庆指出，我国长期讲走中国特色城镇化道路，大、中、小城市和小城镇协调发展，但这次的政策倾向很明确，以中、小城市和小城镇为重点。大城市面临的主要任务是怎样把已经进来的这部分人融入到经济社会体系中，使现在的1.5亿进城农民工真正市民化。“中央对此出台了很多政策，对产业转移、土地政策向中小城市和小城镇倾斜等问题都做了安排，随着2010年中央一号文件政策的落实，中、小城市和小城镇的发展会进入一个黄金时期。”

提到城镇化改革，又不可避免地要面对农民工的转移问题。为此，文件指出要“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。”新生代农民工对土地没有感情，在城市又不被接纳，成为我国现代化绕不开的问题，这一问题也首次出现在中央一号文件中，并成为推进城镇化进程的一个重点。唐仁健介绍说：“这一人群目前在农民工外出打工的1.5亿人里面占到60%，他们又渴望进入、融入城市社会，享受现代城市的文明，而我们总体上或者在很多方面也还没有完全做好接纳他们的准备。这是中国农村经济社会结构变化，乃至中国整个社会结构变化的重大问题。”

叶兴庆表示，新生代农民工的问题不解决，我国的城镇化就谈不上，现代化也谈不上，和谐社会更谈不上，这次把新生代农民工问题提出来，就是说农民工工作的政策取向要发生大的转变，从以前解决一些表层问题转向解决深层次的矛盾，从根本上解决问题。

随着农民工大量流入城市，大片的农地荒芜，随之而来的农村土地管理制度改革势不可挡。2010年中央一号文件明确指出，要“完善农村土地承包法律、法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿、有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”在推进城镇化和发展现代农业方面，都要解决土地流转的问题。从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。在当前农村土地流转过程中，也出现了很多需要进一步思考的问题。一是转入土地存在着非粮化趋势。二是存在着一定的非农化现象。三是在土地流转过程中，个别地区存在着侵害农民合法权益的行为。四是如何对待农业产业化龙头企业到农村流转土地从事企业化经营问题。孔祥智对如何解决土地流转中存在的这些问题，提出了如下几条对策建议：第一，农村土地承包经营权的流转，必须首先按照一号文件的要求，把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。第二，加强对土地流转的管理和服务，要以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序。第三，建立健全土地流转纠纷解决机制，建立矛盾预防机制，及时处理流转矛盾纠纷。完善土地承包经营权流转纠纷调解机制，加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，维护农民的土地承包经营权正当权益，促进土地健康流转。第四，积极探索发展土地股份合作社，促进土地承包经营权在农民合作的基础上进行流转。