电子政务信息服务绩效评价指标体系的构建

●张 研，何 振

（1．上海大学 图书情报档案系，上海 200444；2．湘潭大学 公共管理学院，湘潭 411105）

政府绩效评价指标是指用来反映和概括政府部门管理绩效水平的概念和具体指标，是绩效评价的尺度。而绩效评价指标体系则是由两个以上的绩效评价指标组成的一个系统。指标体系的设计一直以来是绩效评价的难点所在，因此在设计绩效评价指标体系时，需要科学选定评价指标，合理确定指标权重，科学构建指标体系框架，从而达到建立科学的绩效评价指标体系的目的。电子政务信息服务绩效评价指标体系设计同样如此。

1 科学选定电子政务信息服务绩效评价指标

科学选定电子政务信息服务绩效评价指标，需要遵循一定的科学设计理念、科学设计原则和科学设计程序，不但要遵循一般指标选定的理念、原则、程序，还要遵循自身特殊的理念、原则和程序。

1.1 树立正确的指标设计理念

理念犹如一股无形的力量，影响和制约着电子政务信息服务绩效评价及其指标的设制，是电子政务信息服务绩效评价之魂。要科学有效地进行电子政务信息服务绩效评价及其指标体系的构建，必须树立战略理念、民本理念和服务理念。

（1）树立战略理念。这里的战略理念是指全面、整体、可持续发展的理念。全面、整体、可持续发展，是科学发展观的内在要求，是经济社会与人口、资源、环境的统一，是物质文明、政治文明和精神文明建设的统一。［1］对电子政务信息服务进行绩效评价时，要树立这种全面、整体、可持续发展的战略理念，对本部门的具体情况和所处环境进行前期调研，对电子政务信息服务评价的目标、行动计划和步骤进行整体规划，用全面、整体、可持续发展的战略理念来指导指标体系的构建。即既要设制经济指标，又要设制社会指标、人文指标和环境指标；既要设制“电子”绩效指标，又要设制“政务”绩效指标；既要有内部绩效指标，又要有外部绩效指标；既要有当前的发展指标，又要有可持续发展的指标；既要有主观努力指标，又要有客观条件指标。

（2） 树立民本理念。民本理念，即以民众的意愿、期望和要求作为政府行政及其电子政务绩效评价的出发点和归宿点。电子政务信息服务，最大的特点在于它是以民众为本位，而非政府本位。在进行电子政务信息服务绩效评价及其指标体系构建时，需要经常思考这些问题：谁是我们的用户？我们的用户对政府机关所提供的信息和服务有什么样的要求？我们如何才能满足民众的合法期待？我们是否为民众提供了方便、快捷、满意的服务？多从民众的角度思考指标体系的构建，多听取民众的意见和建议，并尽可能让民众参与指标的制定，使得指标体系能够反映民众的利益、要求和意愿。实现民众的期望，提高民众的满意度，从而提高电子政务信息服务的整体绩效。

（3）树立服务理念。服务理念，即电子政务信息服务及其绩效评价要以为社会提供方便、快捷、高质量的公共服务作为自己的本质要求。电子政务信息服务要求创新政府服务方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，具有更高的附加值。因此，从某种程度上讲，电子政务信息服务的核心，就是通过信息技术改革政府行政运作方式，从而塑造和实现一个服务型政府。［2］

1.2 遵循科学的指标设计原则

任何绩效评价指标的设计，都需要遵循一定的原则。绩效评价指标设计的一般原则包括系统性原则、可行性原则、可比性原则、准确性原则。系统性原则包含两个层面：一是绩效评价指标及其体系与评价对象的战略目标、绩效评价的目的三者之间的一致；二是指标体系设计要把社会经济发展、资源、环境看作一个整体的大系统。可行性原则对地方政府公共事业管理绩效评价指标设计及体系构建作出三个方面的规定性：一是指标要有针对性；二是评价指标要合理；三是评价指标要有可操作性。可比性原则指标体系中的指标要有相互独立性，同一层次上的指标之间必须相互独立，不能交叉重迭，另外指标必须反映组织绩效的共同属性，反映组织管理绩效属性中共同的东西。［3］准确性原则要求在设计指标时，应充分考虑已有资料的数量和质量，将误差控制在最小范围内。

电子政务信息服务绩效评价指标的设计，除了要遵循绩效评价指标设计的一般原则外，还要遵循其自身的一些特殊原则。

（1）以用户需求为导向。电子政务信息用户需求是电子政务信息服务的依据和向导，没有电子政务信息的用户需求，整个电子政务信息服务工作就失去了存在和发展的意义。从一定层面上说，用户需求是电子政务信息服务发展的动力。因此，在设计电子政务信息服务绩效评价指标时，要坚持以用户需求为导向的原则，强化动力机制，从而使电子政务信息服务绩效评价指标更为科学、合理。

（2）以成本效益比较分析为核心。成本效益分析又称“收入成本分析”，是把公用事业、水利工程等事业项目所产生的效益即收入与成本或投资支出和经营成本对比，用净效益和效益成本比率来分析计算项目投资经济效益。成本效益分析不但注重投入，也注重产出，更加注重投入和产出的比较分析。电子政府信息服务作为政府管理的一个重要方面，其绩效评价的指标设计需要遵循政府绩效评价的原则，即必须以成本效益比较分析为核心。因此，我们在设计电子政务信息服务绩效评价指标时，要考虑指标体系中是否既包含有成本投入的指标，又包含有产出效益指标。

（3）以电子政务信息服务内容为主要参考内容。电子政务信息服务的内容是电子政务信息服务绩效评价指标设计的主要参考内容，有哪些方面的信息服务，就应相应地设计哪些方面的绩效评价指标，并对电子政务信息服务内容的质量和数量进行相应的评价。当前我国电子政务信息服务的内容主要有：政务信息一般查询服务、政务信息咨询服务、政务信息报道服务、政务信息出版服务、政务信息研究预测服务和政务信息网络服务。在设计电子政务信息服务绩效评价指标时要结合这些内容，不能想当然地去设计，只有认真分析它们各自所包含的具体内容，才能使指标设计更具科学性和实用性。

1.3 细化指标设计具体程序

选择了指标设计的原则后，就要按照指标设计的程序来进行指标的设计了。电子政务信息服务绩效评价指标设计的程序包括资料的收集和分析、主要评价维度的细化、指标的初步设计、指标的检验和修正。

（1）资料收集和分析。资料收集和分析是指标设计的起步阶段，也是核心阶段。资料收集是否全面、分析是否科学，将决定指标是否全面、是否科学，决定了指标的信度和效度。收集资料包括对政府及其部门的职能资料、政府及其部门的目标资料、政府及其部门绩效评价指标要素资料等进行收集，这是进行资料分析的基础。对于资料的收集，一般采用对政府及其部门相关文献的收集、对政府及其部门有关工作人员的访谈、对相关人员的问卷调查三种方法，这样收集到的资料就相对较为全面。在收集资料时，不但要注重资料的数量，更要注重资料的质量。

资料的分析是对收集来的资料进行筛选、判别、分类、排序，并进行综合地分析。首先确定哪些资料是无用的，甚至是错误的；其次是筛选资料，删除无用和错误的资料；再次是资料排序，即把有用的、正确的资料，按照重要性和层面的一致性进行排序；最后，得出几个关键的评价维度，即指标体系中的一级指标。

（2）评价维度的细化。通过第一阶段的资料收集和分析，我们得出了几个关键的评价维度，即指标体系中的一级指标，接下来就是要对这几个关键的评价维度的细化。我们首先要弄清楚，这几个关键评价维度的具体含义和具体所包含的内容，再联系实际进行一定的分析。在分析的基础上，得出二级指标，这些二级指标不但要在同一层面，而且要能涵盖自己所属一级指标的所有内容。

（3）指标的初步设计。在对一、二级指标的分析和判断的基础之上，得出三级指标。这些三级指标要能很好地体现二级指标的内涵，涵盖二级指标的所有内容，不但要符合指标设计的一般原则，而且要符合电子政务信息服务指标设计的特殊原则。

（4）指标的质量检测。为了使确定好的绩效评价指标体系更趋合理，还应对其进行检验和修正。电子政务信息服务绩效评价指标的质量检测，可以通过专家调查法，将所确定的绩效评价指标提交领导、专家会议及咨询顾问，征求意见，修改、补充、完善绩效评价指标体系。质量检测还可以根据指标体系运用结果的情况进行修订，使评价指标体系更加理想和完善。

2 合理确定电子政务信息服务绩效评价指标权重

对于任何多指标评价系统，各评价指标的相互重要程度即指标权重互不相同，不同的权重对应不同的评价结果。所以，合理地确定指标权重对任何评价系统都十分重要。指标权重的确定有主观法和客观法两大类。主观法是评价主体根据对各个指标的主观重视程度而赋予权重的一种方法，主要有专家评定法、循环评分法、二项系数法、层次分析法等；客观法是根据指标自身的作用和影响确定权重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚类分析、判别分析等多元分析方法。各种方法都有优点，也都有局限性，在具体使用时应根据评价目的和指标数据的情况有选择地使用。

2.1 专家评定法

专家评定法就是把已经拟好的指标体系通过征询专家的意见，给出相适应的权重，然后经统计计算取得其平均值，并最终对这些拟定的指标权重加以确定。具体步骤是：［4］

（1） 编制权重征询表（见表1）。

表1 权重征询表

通过把此表发给m个专家填写，以便获得每项拟定指标的权重。

（2）对m个专家所给出的每项指标的权重进行平均，以获得平均值。计算公式为：

式中i=1，2，…，m

（3） 作归一化处理。

2.2 主成分分析法

主成分分析法是研究用变量族的少数几个线性组合（新的变量族） 来解释全部多维变量的协方差结构，挑选最佳变量子集，简化数据，揭示变量间关系的一种多元统计分析方法。新的变量之间不相关，新变量方差尽可能大，但新旧变量方差和保持不变。其基本步骤如下：［5］

（1） 对原始变量进行标准化。标准化一般采用Z-Score法。

（2）计算标准化后变量的相关系数矩阵R。

（4）通过λi计算各主成分的贡献率：

在主成分析法的基础上可以导出因子分析法，即当主成分难以给出具有实际意义的解释时，可以将上述主成分作为初试因子进行一定规则的坐标旋转，从而获取理想的指标权重。

3 科学构建基于电子政务信息服务绩效评价指标体系框架

构建指标体系，需要借助一定的工具和方法。对于绩效评价指标的构建，理论界和实践界都有许多工具，主要的工具方法有“3E”评价法、标杆管理、平衡计分卡、关键绩效指标等，其中又以平衡计分卡应用得最为深远和广泛。

平衡计分卡是哈佛商学院罗伯特·S·卡普兰（Robert·S·Kaplan） 等人于1992年发明的一种绩效评价和管理工具。平衡计分卡问世以来，在西方企业界已经得到广泛应用。在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中，就有40%的企业都采用了“平衡计分卡”系统。Bain&Conpany调查也指出，50%以上的北美企业都已采用“平衡计分卡”作为企业内绩效评价的方法，《哈佛商业评论》更是把“平衡计分卡”称为75年来最具影响的战略管理工具。而在政府部门，平衡计分卡也有其适应性。电子政务信息服务绩效评价实质是政府绩效评价的一个部分，只不过由于其非常重要，而独立进行评价。因此，平衡计分卡同样能应用于电子政务信息服务的绩效评价。

企业的平衡计分卡由财务状况指标、顾客服务指标、内部经营指标、学习和成长指标构成。电子政务信息服务绩效评价中平衡计分卡应如何建立呢？我们首先应从电子政务信息服务内部管理维度、电子政务信息服务成本维度、电子政务信息服务顾客维度、学习与发展维度四个方面构建电子政务绩效评价指标体系，如图所示。

图 电子政务信息服务绩效平衡计分卡框架形态

其次，找出第一层次所包含的内容。电子政务信息服务内部管理包括政务信息安全、政务网上服务、政务信息公开等；电子政务信息服务成本维度包括设备成本、报酬成本、管理成本、培训成本等；电子政务信息服务顾客维度包括信息的准确性、便利性、时效性、完整性、隐私性等；学习与发展维度包括信息服务公务员的培训与发展情况、组织自身学习、变革与发展情况等。

再次，设制第三层次的指标。第三层次的指标才是具体运用的评价指标，是用来衡量绩效的最终标准。前两个层次做得再好，而第三层次指标设制不科学、不合理，最终指标体系也是不科学、不合理的。第三层次指标设制有三个具体步骤：第一步，把第二层次的内容具体、细化，尽量全面而又具有可操作性；第二步，调查本地、本部门的实际情况，根据需要选用具体的指标；第三步，检查指标的科学性，看是否与第一、第二层次相偏离。

最后，检查评价指标的科学性。仔细分析指标的内涵及指标间的相互关系，既要保证指标的独立性和完整性，把那些实质是指同一对象的指标删掉，又要注意遵循指标的导向性、整体性、客观性、可测性、可行性、经济性等原则，尽量做到使每一个指标外延清晰，易于界定；内涵明确，易于理解。［6］

［1］冯惠玲．政府信息资源管理［M］．北京：中国人民大学出版社，2006：185－220.

［2］周晓英，王英玮．政务信息管理［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：230－261.

［3］彭国甫．地方政府公共事业管理绩效评价研究［M］．长沙：湖南人民出版社，2004：80－187.

［4］彭国甫．地方政府绩效评价研究［M］．长沙：湖南人民出版社，2005：110，1－165，360－380.

［5］何振，等．电子政务公共服务功能的定位与实现［J］．电子政务，2006（9）：65－70.

［6］杨云飞，白庆华．电子政务评价指标体系［J］.计算机应用与软件，2004（8）：61－65.