淮安市节水型社会创建的实践与思考

于淑坤

（江苏省淮安市水政监察大队，223005，淮安）

淮安市地处淮河流域中下游，以废黄河为界，以南属淮河水系，以北属沂沭泗水系，水面面积2 600.80 km2，占全市总面积的25.95%，境内河流、渠道、湖泊、水库众多，相互连通，东西走向的主要河道有淮河、淮河入海水道、苏北灌溉总渠、废黄河、盐河等；南北走向的主要河道有淮河入江水道、中运河、里运河、二河、淮沭河等；洪泽湖、高邮湖是市内主要调蓄水域。丰水时各河、湖水量均来源于洪泽湖，枯水时引长江水补充，或沂水丰沛时“引沂济淮”，向洪泽湖及下游水体补充水量。

一、淮安市水资源现状及节水工作面临的形势

淮安市本地水资源量较少，多年平均水资源总量为32.64亿m3，人均仅636.1m3，不到全国平均水平的1/3；过境水资源量较丰沛，洪泽湖承接淮河上中游15.8万km2集水面积的来水，多年平均入湖水量达330亿m3；南水北调东线的输水干线贯穿市区，全市每年抽引江水 10亿～20亿m3，多年平均出境水量270.05亿m3。

近20多年来，淮安市农业用水比重不断下降，由1980年的94.0%降至2005年的78.4%，工业和生活用水增长明显，其比重分别由1980年的4.4%和1.6%上升为2005年的14.5%和7.2%。“九五”期间，淮安市用水总量整体呈下降趋势。“十五”期间，工业和生活用水的涨幅大于农业用水的降幅，全市用水总量呈逐渐上升态势。淮安市过境水量丰富，有较为完善的蓄、引水工程，在现状用水水平下，丰水年和平水年可供水量基本满足用水需求，但在一般干旱年和特殊干旱年，分别缺水5.37亿m3和10.34亿m3，目前面临的更大问题是水质性缺水。

“十一五”时期将是淮安市加快发展的时期。预计“十一五”末，全市GDP达到1120亿元，年递增14.9%；人均GDP突破2万元，年递增11.7%；三产比例调整为 12.8∶51.5∶35.7， 实现累计固定资产投资3 000亿元；全市人口达到545万人，其中城镇人口250万人，城镇化率为46%。“十一五”期间，淮安市农业将有小幅增长，但有效灌溉面积将维持现状水平年的32万hm2，农业用水总量不会明显增加；工业发展速度将显著加快，全市工业增加值年递增达到18.5%，并培育发展化工、机械、冶金、烟草、纺织、造纸、食品、制药等支柱产业工业用水量将有大幅度增加，污水排放量也随之增加；人民生活水平不断提高，服务业加快推进发展，对水量、水质的需求更高。淮安市水体污染现状不容乐观，水质性缺水已成为限制全市经济社会可持续发展的重要因素。

解决淮安市水资源供需矛盾最有效的途径是“节水、减污、控排、降本”，挖掘各行业的节约用水潜力，降低单位产品耗水量，提高水利用效率，改善供水水质，提高水重复利用率。

淮安市工业、第三产业和生活用水水平较高，但与节水先进地区相比，还有一定差距；农业用水水平较低，与全国的平均水平和江苏的平均水平相比，有较大的节水潜力。随着淮安市“九五”“十五”基础设施建设的大量投入，整体用水水平呈上升趋势，与江苏省的差距逐年缩小，为节水型社会建设打下了良好的基础（见表 1）。

淮安市建设节水型社会的任务十分艰巨，农业的节水水平相对较低；“十一五”及以后一个阶段，工业是经济的主要增长点，污染总量增加，水生态环境压力不断增大；同时，南水北调东线工程的建设对淮安市的水资源管理提出了新的要求，保护南水北调东线水质是淮安市面临的光荣而又艰巨的任务。

目前存在的主要问题是公众及有关部门对节水的认识不到位，节水法规建设滞后，节水政策研究不够，激励机制不够完善，节水发展不平衡，节水机构与队伍薄弱，节水工程设施不完善，投入不足，节水宣传教育工作不够深入等。

二、推进节水工作的对策建议

1.强化节水型社会载体建设

载体建设是节水型社会建设的抓手，是节水型社会建设的重点，通过载体建设可以逐步推广和深化节水型社会建设，取得“以点带面，全面创建”的成效。

（1）强化节水型农业载体建设。农业是节水的重点领域，空间巨大，农业节水需要采取工程措施和非工程措施相结合的策略，加快灌区建筑物的续建配套与节水改造，推广农业田间节水技术措施，优化农业种植结构，降低和减少农业用水，减少农业面源污染。

（2）强化节水型工业载体建设。工业是经济社会发展的重要产业，也是水资源消耗较多且产生污染较大的行业，通过控制生产布局，促进产业结构调整，大力发展循环经济，建设节水技改示范工程，加强企业用水管理，不仅可以减少资源消耗，而且可以有效减少污染物的产生，达到“节水、减污、控排、降本”的目的。

（3）强化节水型城镇载体建设。城镇供水、水环境问题直接关系到市民的基本生活条件以及生活品质，关系到社会稳定，城镇节水主要是要改造输水管网、推广节水器具，开发利用城镇雨水、污水厂尾水、再生水等非传统水源，加强公共用水管理和节水型社区建设。

（4）强化水生态环境载体建设。加强水功能区和入河排污口管理，强化饮用水水源地保护，加强水系整治，促进水系连通，提高污水处理率，促进再生水利用，有效防止水质性缺水。

表1 淮安市与全国、江苏用水指标比较表

2.强化节水型社会制度建设

节水型社会建设，需要政府重视，全民参与，形成一个自主动力、关系和谐、有效激励、运转灵活的节水体系，实现微观上促进用水主体节约用水，中观上激励行业高效用水，宏观上优化用水结构的节水型社会体制。

（1）理顺职能部门间的责权关系，建立一体化水务管理体制

淮安市水利部门在全面推进节约用水，减污控排过程中，其职能较以往有了一些扩展，但全市水资源权属管理和开发利用管理的权限仍分散在水利、环保、卫生、规划、国土、建设等部门。在节水型社会建设过程中，应以实现群体利益最大化为目标，正确处理各部门、各行业在水资源利用与保护工作中的责权利关系，将分散在各行政部门中的有关涉水职能和污水处理等职能与水利部门现有的管理职能合并，成立一体化的水务管理部门，建立水资源“取、供、用、排、回用”全过程统一规划、统一配置、统一调度、统一管理的综合管理体制。

合理设置水利部门内部机构，明确职权范围。成立节水部门并赋予必要的权威性和管理权限，使其成为具有部门协调和行政监督能力的有职有责的实体。加强水利部门各机构和上级归口单位以及下级相关部门的联系，理顺各级水利部门之间的关系，使水利部门内部真正实现统一管理。

依照水务一体化、水资源统一管理要求，制定出一套完整的政策法规。重新明确涉水事务的执法主体，建立一个独立的、系统的、操作性强的水法规体系。

（2）强化总量控制与定额管理相结合的水资源分配机制

根据水功能区划建立合理的总量控制和定额管理目标。加强总量控制，推进行政区域 “四个总量”管理——用水总量、地下水可开采总量、水功能区纳污总量、取水单位用水总量的管理。

加强用水定额管理，将用水定额管理从主要工业和服务业逐步扩大到各个行业；将不同水源的用水都纳入考核体系；根据用水单位生产能力的改变和节水水平的提高，适时调整用水定额。

加强取排水监督管理。在取水口和排水口设置显著标识，完善监督举报制度，广泛接受社会的监督；加强取排水用户的档案管理，建立巡查制度，增强对重点企业取排水口的监督和检查。

（3）建立健全用水、节水管理制度

①严格取水许可制度和建设项目水资源论证制度。全面落实《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规及其实施细则；严格申请受理、审查决定的程序，加强取水许可证年审（核准）工作。严格执行《建设项目水资源论证管理办法》，全面推行水资源论证和取水许可“三同时”“四到位”的管理制度。新建、改建、扩建的工程建设项目在报送取水许可申请时，必须附具节水设施设计任务书和相应的节约用水专项规划或论证。节水设施必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投产。在取水许可审批和年检时要求取水户、用水户做到用水计划到位、节水措施到位、管理制度到位。重点对高耗水、高污染行业进行监督和考核，将节水措施落到实处。

严格按照 《关于明确苏北地区建设项目环境准入条件的通知》以及《苏北地区严格环境准入条件的通知》，坚持建设项目环境准入标准。全面推行排污许可制度，直接或间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户以及城市污水集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证，禁止无排污证或者超量排污。

②节水产品认证与市场准入制度。积极与国际接轨，建立节水设备和器具的认证制度和市场准入制度。对不符合国家标准、用水效率低下的生产设备、生活用水器具，采取强制性市场退出措施；对新建、扩建、改建的建筑项目，严格把关，杜绝不合格产品和淘汰产品的使用，凡达不到节水标准的，经政府批准，不予供水。

③用水计量与统计制度。加强用水计量管理，普及取水、用水计量设施。大中型灌区在支渠及以上安装计量设施，并逐步扩大到斗渠，小型灌区初步具备一级计量设施；工业一级表装表率达到100%，并逐步推进到主要用水车间和主要用水设备的计量器具装配，生产用水和生活用水分类计量；城镇公共建筑和住宅生活用水全部安装计量设施，家庭用水实施装表到户、抄表到户的计量措施。水行政主管部门和统计部门分工协作，把用水统计纳入市统计系列，编制用水统计年鉴，实行统计资料的共享并为科研单位和公众免费提供。

④节水减排绩效考核和节水考核评估制度。要加强对节水型社会建设的考核，将各项约束性指标逐层分解落实到各区县、各部门，并纳入各区（县）、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核指标体系中。明确目标，落实责任，确保建设节水型社会的各项措施落到实处。对在节水工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励；实行用水效率公告制度，定期公布有关用水效率指标，发挥公众参与和监督作用，强化考核验收。

（4）建立用水水价和排污费形成机制，实现水资源有偿使用

按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，区别工业、农业和生活用水，区分天然水、自来水和再生水，建立合理的用水水价和排污费形成机制。

①农业灌溉用水。取用水利工程供水的农业灌溉用水，在执行现有基本水价（即维护水利工程运行管理费用）的基础上，根据《水利工程供水价格管理办法》（国家发展改革委、水利部2003年第4号令）规定，逐步推进基本水价和计量水价相结合的两部制水价，逐步探索实施超定额累进加价制度；完善农业供水成本的核定，根据供水成本的变化以及农民承受能力合理确定并及时调整计量水价和超计划水价。

②工业生产用水。实行计划内用水平价，超计划部分累进加价的水资源费收取办法。对自备水源的企业，按地表水、地下水等不同水源以及禁采区、限采区等不同区域分别确定水资源价格；对集中供水的企业，鼓励其节约用水。现阶段，应逐步提高地表水的资源费标准，严格地下水用水许可管理的各个环节；尝试实行水资源丰枯季节和地区水价差价，激励企业合理用水。

③城镇生活用水。综合考虑成本因素（工程水价、水资源费、新水质标准净化处理、水厂建设、管网建设、计量系统改造和供水企业职工工资等），在成本和利润约束基础上，逐步提高城镇各类供水价格水平，逐步实现居民生活用水阶梯水价。根据本地经济社会发展状况，适时调整居民生活用水、行政事业单位用水、服务业用水等的比价关系；对消防、市政、园林、环卫等公益用水以及弱势群体给予用水价格优惠。

④中水。制定明显低于自来水的污水处理再生水价格，原则上按自来水价格的半价安排，以促进再生水的使用，鼓励洗车业、城市绿化、部分工业等行业使用中水，并适当核减污水处理费；直接使用再生水的用户，免征水资源费和城市公用事业附加费；按照补偿成本、合理收益的原则，由政府补贴中水生产企业的亏损；政府通过行政手段鼓励或强制部分行业使用中水，改中水水费为经营性收费，由生产企业直接向用水单位收取。

⑤城市污水处理费和排污费。以补偿成本和合理收益为原则，按照统一政策、分区核定的办法调整城市非超标污水处理费；对向集中排污管道排放超标污水和向水体中直接排放污水的，严格按相关法律法规征收超标排污费；逐步提高污水处理费和排污费，并逐步使排污费交纳水平高于污染治理成本，彻底解决部分企业“宁交费，不治污”的顽疾；加强污水处理费和排污费使用的监管，做到专款专用；逐步将污水处理费由行政事业性收费转变为经营性收费，并探索依据排水水质好坏进行分级收费的做法。

（5）建立有效的节水激励补偿和资金筹措机制

落实节水设备生产、再生水生产与利用、污水处理等产业的税、费优惠政策；鼓励节水生产工艺技术和节水设备的使用；加大对工业节水改造、农业节水的政府补贴以及金融支持；政府适当补贴用水单位和家庭生活节水器具的更换安装及城镇供水管网的改造；加强节水技术推广投入，扩大推广范围和力度；加大节水行为和节水价值观念的宣传教育；在远期，要建立有效的水权制度，培育和发展水权市场，促进水权转让，提高节水收益；合理征收水资源费、污水处理费、排污费等，完善水资源使用与污染补偿机制。

建立包括中央财政、民间投资和银行融资等多元化的节水投资渠道，从每年的基本建设、技术改造资金及水利建设基金、城市建设三项费用中提取一定比例的资金用于节水型社会建设，使节水改造有稳定的资金来源，对节水技术开发和重点节水项目建设给予资金支持。通过征收水资源费、超定额用水水价加价、超标排污费以及社会捐助等途径建立稳定的节水发展基金，用于支持节水新技术、新工艺的研究开发推广和节水政策研究。

（6）逐步建成“政府调控、市场引导、公众参与、自主动力”的节水型社会运行机制

通过成立节水领导组织、建立规章制度、制定发展规划等手段，统一管理城乡涉水事务，发挥政府在水资源配置和节水生产中的宏观管理作用。完善节水型社会建设的有关政策法规，使节水工作有法可依，有章可循。同时建立执法队伍，加大对节水的监督和执法力度。应用市场经济的相关原理，通过确立合理水价和排污费，发挥市场对水资源配置的引导作用。通过建立各种用水者协会、进行水价听证等手段，结合制度约束、利益分配、舆论监督，不断强化社会用水主体（包括单位和个人）的合理用水意识，引导他们正确分析自身用水水平和节水潜力，进而形成对水资源的合理需求，即有节制地使用水量和水质（水环境容量）。经过“引导—强化—内化”的过程，使节水行为成为用水主体的一种内在的自觉行为，成为人们的一种生活态度与文化习惯。形成从上到下，从城市到农村，从单位到个人的一种节水社会风气，改变过去节水主要靠政府推动的被动局面。

（7）加快规范性文件体系建设，保障各项制度顺利实施

①编制、报批相关规划。组织编制节水中长期规划，并按程序报批，为全面开展节水型社会建设提供纲领和行动指南。

②出台相关标准和办法。为保证节水型社会建设各项目标的顺利实现，应逐步完善各项规范性管理制度和实施办法。

③加强执法力度，依法解决涉水纠纷。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》《江苏省水资源管理条例》等法律法规是淮安市节水型社会建设的重要法律依据。要在上述法律法规的约束下进行节水型社会建设的规划、实施；依法处理各区域、各行业、各部门间用水、排污等涉水矛盾和纠纷，理顺节水减污的法制管理体制，将节水型社会建设推上法制化、规范化轨道。

④开展相关研究。从建设节水型社会的需要出发，结合本地实际，开展部分关键技术、关键理论的研究工作，包括农业节水技术研究、水价改革研究、水资源实时监控与管理信息系统研究、水功能区纳污能力研究、生态环境用水研究等，为完善节水型社会建设的工程体系和制度体系提供理论依据。

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