水价核定、水费计收对农村饮水安全工程的影响分析

倪文进，郝红漫 ，王鲁燕，白 静

（1.中国灌溉排水发展中心，100054，北京；2.山东黄河工程集团有限公司，250011，济南；3.山东省滨州市滨城区水务局，256600，滨州；4.河北工程大学，056021，邯郸）

2000年以来，党中央、国务院进一步加大了农村供水工程建设力度，解决了2亿多农村人口的饮水困难和饮水安全问题，建成了40多万处规模不等的集中供水工程，大的设计供水能力达3万t/d，小的仅20 t/d。为了保证饮水工程的正常运行，各地在工程管理体制和运行机制方面进行了大量探索，也取得了一定的效果。但由于农村供水规模小、供水成本高，并且农民经济承受能力有限，绝大多数工程处于亏损或者 “潜亏”状态，亏损的主要原因是供水水价仅能满足运行成本，甚至低于运行成本。要实现农村供水工程在设计年限内正常运行，并能顺利更新改造，必须重视水价核定、水费计收工作。

一、农村饮水安全工程水价、水费现状

1.农村供水工程价格管理政策滞后

1991年水利部曾发布《乡镇供水水价核订原则（试行）》（水财〔1991〕88号），由于客观因素发生了很大变化，2008年水利部发文废止。1985年国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，明确水利工程水费作为行政事业性收费进行管理；1997年，国务院颁发了《水利产业政策》，明确了水价改革的目标、原则和水价改革权限，直到2003年，国家发展改革委、水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》（以下简称《水价办法》），同时国务院废止了《水利工程水费核订、计收和管理办法》。但是这些办法都是主要针对水利工程提供原水的管理规定，农村供水工程只能参考。农村供水工程价格测算参考的文件还包括《城市供水价格管理办法》（1998）以及各地发布的实施办法。由于农村供水工程的公益性强、情况复杂，水价核定影响因素多，城市供水政策很难适应。

2.农村供水工程水价、水费现状

参照《水价办法》，农村供水工程基本实行政府指导价，规模较大的由县级物价部门会同水利部门决定，其余的工程基本由所在乡镇人民政府、村集体决定。根据《全国农村饮水安全工程“十一五”规划实施中期评估报告》，因不同地区、不同工程类别的差别，单项工程供水成本差别较大，大多数工程水价在1～2元/m3左右，极个别工程水价达到5元/m3左右，入户调查农户表示目前水价基本可以接受；总体上看，现行农村供水工程水价仅一成左右达到全成本水价要求，大部分仅能满足简单运行要求，加上水费计收不到位，造成工程难以良性运行。在水费计收上，大部分工程能供水到户，一户一表计量收费；部分工程未装水表，按人头、牲畜头数收费；部分工程还未计收水费或由村集体补贴。

二、农村供水工程水价核定的影响因素

目前农村供水工程水价主要考虑供水成本、费用，部分工程考虑税金，基本上不考虑利润。供水成本指供水生产过程中发生的原水费、水资源费、电费、材料费、资产折旧费、修理费、直接工资、水质检测费等，费用是指组织和管理供水生产经营所发生的销售费用、管理费用和财务费用。从农村供水工程水价构成可以看出，水资源状况、工程、社会、经济、政策等多种因素都会影响水价核定，从目前工程实际运行的情况看，主要有如下几个方面：

1.工程供水规模

影响到水价有两个方面，一是设计供水规模大小，直接增加工程投资影响到折旧；二是实际供水规模占设计规模的比例，比例过小，就造成实际供水成本大于测算水价。目前，大多数农村集中供水工程，运行3年后的工程实际供水规模也不足设计规模的50%，原因主要有：一是工程设计规范要求适度超前；二是规范确定的农民日用水定额区分不同地区、不同用水条件，建设单位主观上愿意取较大值；三是农民的卫生意识尚在培养中，除做饭、喝水外，洗涤、洗漱还多用原来的手压井、河湖等水质不达标的分散水源，造成用水量过小。

2.农民的承受能力

包括农民的心理承受能力和经济承受能力，并且两者相互影响。心理承受能力来自 “水是天上下的、地上流的，工程是国家出钱修的，不应收取水费”“我原来用手压井也没死人，现在为什么要交费”等错误认识引发的抵触情绪，也来自对水价、水费的预期。现阶段农民的年人均纯收入仅4 761元，现金收入更有限，而购买农资、养老、看病、孩子就学、人情往来等支出也很多，每增加一分开支都影响到经济承受能力。有学者研究提出农民的饮水水费支出以占农民人均收入的0.5%～1%为宜，经计算可承受的水价为 1.7～3.3元/m3。

3.地方政府的主导思想

影响也是多方面的。第一，目前财政对农民的补贴覆盖领域广、力度不断加大，县、乡政府存在“亲民”思想，怕农民有情绪，主观上不愿意执行全成本水价；第二，管理上的“短期”行为。由于地方政府主要人员更替较快，农村供水工程大修、更新一般发生在后任期内，水价核定时普遍存在不计提折旧、大修理、水资源费，甚至还减去水质检验费、原水费等，或者借口水价逐步调整而初期定价水平较低。

从各地农村饮水安全工程实际的水价测算和核定的情况看，农村供水工程水价偏低有以下因素，应该引起注意：

（1）部分费用未计入水价测算

水资源费、水源保护费用一般未作测算。城市供水中水源一级保护区多有专门管理机构，费用由财政支付，水价中也未含这部分费用。尽管农村供水工程水源保护工作滞后，但实际上还是要发生一定的费用，或者增加管理人员工作量，增加供水成本。受农村特殊的文化背景、技术水平等多因素影响，大部分农村供水工程水质检测设施不全、水质送检达不到规定频率减少费用支出，管理人员骑乘自己的摩托车抢修、办事不计费用等。

（2）设施不全

受人均建设投资的制约，部分农村供水工程必要的水质净化、消毒工艺也经常“因陋就简”，降低了折旧和日常运行费用，也影响到供水水质。卫生部2008年监测的2.6万多处工程，不考虑细菌学指标，水质合格率仅70%。

（3）人均用水定额偏大

由于人均日用水定额取值较大造成水厂设计供水能力放大，在相关计算公式中，分子不变，分母加大，造成计算成本降低。

（4）人员工资较低

大部分农村供水工程的人均月工资仅500～800元，并且管理人员少，总体工资性支出不大。但对供水规模太小的单村工程工资支出占供水成本比例依然较大。

（5）维修费用测算低

按照现行的相关规定，应该按固定资产原值的1.5%～2%计算年维修费用，并将大修理费用单户储存。但目前农村供水工程只是按现在运行初期实际发生的较少的维修费测算。

（6）人为降低水价

城市供水多是事业单位企业化管理，享受财政补贴，受“农村水价要低于城市水价”的导向，部分农村供水工程被迫人为降低供水测算成本。

三、造成农村供水工程水价不到位的主要原因及影响

从2007年财政核查情况复核与整改大检查、2008年全国农村饮水安全工程建设管理督察调研行动和《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》实施中期评估情况看，绝大部分农村集中供水工程只能勉强维持运行，资金账户上没有或者有很少资金结余，甚至出现账面亏损。

1.水价不到位的主要原因

（1）执行水价低于全成本水价

至少未计提折旧、大修理和利润以及税金，加上水价测算中的被迫漏项、减项，客观上必然造成运行亏损或勉强维持。

（2）农民用水量小变相增加成本

受卫生习惯、用水方式的影响，农民实际用水量远小于设计用水定额，供水能力闲置，变相增加供水成本。

（3）维修费用大于预期

农户居住分散、工程管理单位远离城区、供水管线长，管材备件购买成本大，加上农村生产、房屋建设易破坏管线，在受益户数相等的情况下，农村供水工程维修成本大于城市。

（4）水费实收率尚有差距

主要有两方面原因，一是农村供水工程管网漏失（包括“滴滴水”）大，造成制水与售水差值大，很多工程产销差率达到30%以上，远高于城市水厂16.3%的水平。二是部分计量设施不全，水费按人数、牲畜头数收取与实际用水出入较大。

（5）实际支出了部分税费

尽管税费占水费的比例不大，但加上各种税费附加，对农村水厂微薄的收入来说，也是一笔不小的支出。

2.从调查的情况看，真正运行困难的只占农村集中供水工程的30%左右，面对前面分析的各种原因，为什么还有这样比较好的结果？主要有以下原因

（1）大部分工程尚在“青壮年”

大部分农村饮水安全工程都是2005年后建成的，暂时不会动用折旧费、大修理费，问题将在工程使用7～9年后集中暴发。

（2）部分维修资金还能寻找出路

尽管水价形成机制尚未完善，部分工程中执行水价中还是有少量日常维修资金；受农村文化传统和集体受益的影响，部分农村地区还可以通过“一事一议”“民主议事”解决农村供水工程小的维修费用；目前还是大规模建设时期，还可以暂时“东挪西借”，或者通过扶贫、以工代赈等其他项目补助一点。

（3）职工维持较低收入水平和福利待遇

除了农村水厂管理人员奉献之外，也减少了他们受培训的机会和经费，对长远将有一定影响。

（4）减少了水质检测、消毒等必需的费用

绝大多数农村集中水厂水质检验频次、指标未达到《村镇供水技术规范》要求。根据卫生部2008年监测结论：农村集中供水工程未进行任何水处理的工程占58.88%，无任何消毒设施的工程占81.4%。在有消毒设施的工程中，未按要求使用的占32.59%。

（5）部分享受了优惠政策

电费在农村供水工程成本中所占比例为20%～50%，部分省份出台了电价优惠政策，从执行价格较高的非普工业电价降为生活照明电价、灌排电价。山西省从2009年10月1日起，农村集中供水工程电价降到0.06元/kWh，减少的部分由工业电价弥补给供电企业。还有部分地区实行了农村供水工程税费减免和用地优惠等政策。浙江永康、余姚等经济发达地区开始了对供水成本较高的供水工程实行财政补贴，从2008年起，永康市财政每年补助农村饮水安全工程运行费用达1 000万元。

四、完善农村供水工程水价形成机制的建议

1.合理增加农民用水量

在加强农村饮水安全工程前期工作、合理确定工程设计规模、完善必要的净化和消毒设施的前提下，进一步加大对农民的卫生教育，改变农民的用水习惯，不再使用不符合水质标准的劣质水，从现在全国农户平均月用水量 1.5～2 m3增加到 5 m3左右（平均每人每天用水约40 L），同时提高农民的水商品意识，将明显改变农村水厂目前的运行状况。

2.完善发展政策

农村供水成本较高，受益群体又是弱势群体，农村供水工程具有较强的公益性，其建设和运行管理都离不开政府的理解与支持。加强政策研究，做好对政府的宣传和协调沟通，对供水成本较高、农民经济承受能力低的工程实行财政补助，包括资金补助、优惠电价、税费减免等；对不能计提折旧和大修理费的，财政要提前考虑工程达到设计年限后的更新改造资金，等等。

3.完善水价形成机制

有关部门应抓紧出台农村供水工程价格管理办法，进一步明确水价应考虑的各项因素，指导农村供水工程管理者正确测算水价，并经有关部门核定执行。通过财政补助与用水户交费相结合，逐步实现按成本和计量收费。有条件的地方实行分类水价，对村镇工业、城镇人口供水实行全成本加合理利润，探索以工补农、以城带乡的水价政策。农村供水工程如果水价中不含利润，应分类、分地区提出管理人员工资幅度建议，防止工资水平过低或过高，影响工程运行。

4.加强供水管理单位内部管理

农村供水工程管理单位要完善内部各项规章制度，严格按照技术规范从事管理工作；搞好定员定岗，加强技术培训，将人员业绩与待遇挂钩；进行必要的材料、物资储备，做好工程维修、抢修工作；加强信息化，改善管理手段，努力提高服务质量。要积极吸收农民用水户参与工程的运行管理，供水水价的测算和水费计收、使用情况要在受益范围内公开，并接受用水户代表的监督。

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