海河流域水资源与水环境综合管理的政策思考

钟玉秀，刘洪先，姚宛艳

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.中国灌溉排水发展中心农村水利设计研究所，100054，北京）

海河流域包括海河、滦河和徒骇马颊河三大水系,地跨北京、天津、河北等8个省（自治区、直辖市），流域总面积31.8万km2，是我国七大流域之一，同时也是我国政治文化中心所在地，在我国国民经济中占有举足轻重的地位。海河流域水资源非常短缺，人均、亩均水资源量在七大流域中均为最低，目前流域地表水资源开发利用率达90%以上，69%的平原区地下水超采，以海河南系平原地下水超采最为严重。流域中下游有4 000多km长的河道断流，其中断流300天以上的占65.3%,有的河道甚至全年断流；河流水体污染严重，水污染引发水事纠纷事件频繁；地下水超采导致地下水水位大幅度下降，引发严重的地质灾害。尽管近年我国在水资源和水环境管理政策法规建设方面取得了很大进展，但流域水资源和水环境管理仍存在着政策体系不完善、法规体系不健全等问题，政策法规的自身缺陷、执行障碍、保障不足、监管缺失等，使流域水资源与水环境综合管理难以有效实施。因此，完善现行水资源和水环境管理政策法规体系，对实现海河流域水资源与水环境综合管理显得至关重要。本文对如何健全和完善政策法规体系，加强海河流域水资源与水环境综合管理进行了探讨。

一、海河流域水资源和水环境管理政策法规建设现状

为了加强河流与湖泊的水资源与水环境管理，新中国成立60年来，我国在水资源和水环境管理方面陆续颁布实施了许多法律、行政法规、部门规章和规范性文件，在这些法律、行政法规、部门规章和规范性文件中，涉及海河流域水资源和水环境管理的国家法律有5项，国务院行政法规9项，国务院部门规章20多项，国务院部门规范性文件20多项；涉及海河流域水资源和水环境管理的地方行政法规有30多项，地方政府部门规章40多项，地方规范性文件40多项。初步建立了以《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》为基础的海河流域水资源和水环境管理的政策法规体系。在已出台的水资源和水环境管理的法律法规中，涉及水资源宏观管理和配置的主要有7项，涉及水资源保护和管理的主要有7项，涉及水污染防治和水环境管理的主要有12项。海河流域水资源和水环境管理现行政策法规体系构成见表1。

二、现行政策法规在实现海河流域水资源与水环境综合管理方面存在的主要问题和缺陷

政策方面。海河流域水资源和水环境综合管理尚缺乏完善的政策支持和保障体系，影响了管理效率和效果。主要存在3类问题：第一类是因水资源与水环境分割管理带来的政策问题，如水量和水质管理脱节、污染源管理与水体保护之间缺乏有效衔接、水资源与水环境监测缺乏统筹等。第二类是因流域管理薄弱带来的政策有效性不足问题，如流域规划缺乏陆海统筹，较少考虑海域的问题；跨行政边界一些重要的管理政策缺失，如缺乏有关上下游水资源使用权的划分和界定，缺乏跨行政边界水环境管理的相关规定。第三类是缺乏有效的行政监管机制和社会监督机制，如缺乏对地下水开发利用进行严厉监管的相关政策，省界水质监管政策不完善，对地方政府在水资源保护和水污染防治的责任追究相关政策不完善，地方监督机制缺失，公众参与机制缺失，社会监督机制尚不健全等。

法律法规方面。除了存在诸如法规体系不完善，覆盖面不全，可操作性不强，法律法规间缺乏有效协调，流域管理立法滞后于地方立法，缺乏对流域管理机构执法职责的明确规定和对政府行为的有效约束，以及对违法行为的处罚力度过小等普遍性问题外，现行法规体系在海河流域水资源与水环境综合管理方面还存在局限性和缺失，体现在以下几个方面。一是缺乏流域水资源与水环境综合管理规划（IWEMP）的相关法律规定；二是缺乏基于ET水量分配总量控制的规定；三是缺乏流域水资源保护局作为流域水资源保护和水污染防治统一监管主体的法律规定；四是污染物排放的相关规定不完善，难以有效地控制入河排污总量和控制陆源污染；五是流域地下水保护的规定缺乏可操作性，难以有效遏制地下水超采；六是缺乏对省界水体水质监督管理的相关规定，尤其是执法规定缺失；七是水资源监测相关规定存在交叉等。

由于 GEF（全球环境基金）海河项目旨在通过加强耗水（ET）管理实现海河流域水资源与水环境综合管理，而且ET管理这一理念是最新引入的，对于将ET作为流域可分配水量进行管理，我国现行政策法规还未作出相应的规定。

三、加强海河流域水资源与水环境综合管理政策法规建设的建议

鉴于现行政策法规存在的问题，结合海河流域水资源与水环境综合管理目标和GEF海河项目的要求，建议从以下几个方面对海河流域水资源和水环境管理政策法规框架进行完善。

1.提高立法质量，完善资源环境政策法规体系

应尽快完善现行资源环境政策法规体系，理顺环境污染防治政策法规体系内部关系，消除法律法规有关内容的交叉和冲突，使环境污染防治政策法规体系内部有关法律、法规、规章、规范性文件之间达到和谐统一；同时，对现行法律法规的执行情况进行评估，进一步细化现行法律、法规中一些关键性规定，或者尽快出台相应的实施细则。

表1 海河流域水资源和水环境管理现行政策法规体系构成

2.加强规划以及规划实施的保障，发挥规划的刚性作用

加强规划的陆海统筹；确定流域或区域水资源可持续利用条件下的目标ET,制订流域水量分配方案；实行区域规划在流域机构的备案制度；建立规划的环境影响报告书制度；建立规划实施监督管理制度，完善区域规划报批程序，加强区域规划与流域规划之间的协调。

3.制定并实施关于海河流域水资源与水环境综合管理的实施意见

关于海河流域水资源与水环境综合管理的实施意见的核心内容应主要包括：明确IWEMP的法律地位和作用；加强地下水取水许可管理，统筹流域地表水与地下水的开发、利用、节约和保护，探索利用ET管理，严格控制流域地下水的开采；加强省界断面流量和水质监督管理，实施流域水资源与水环境统一监测；健全海河流域节约用水政策，促进流域节水型产业的优化调整；建立海河流域水土流失预防管理制度，促进流域河流滨岸带功能的恢复；落实政府目标责任制，加强政府监管和执法力度；建立公众参与机制，加强社会监督等。还需要进一步明确加强流域水资源保护和水污染防治工作的衔接，水行政主管部门提出的水域限制排污总量意见，应当作为环保部门编制区域水污染防治规划的远期目标，水利和环保两个部门应当加强沟通和协商，分阶段完成目标；由流域管理机构组织编制海河流域水资源与水环境综合规划并负责监管实施，流域水资源保护机构与华北环境保护督察中心共同负责对海河流域水污染防治实施监管，减少海河流域农业面源污染等。

4.颁布实施生活饮用水水源保护条例，加强海河流域饮用水水源地的保护

通过颁布实施生活饮用水水源保护条例，确立生活饮用水水源地的保护范围和保护主体，明确各级人民政府及其有关部门对本辖区内饮用水水源地的管理职责，明晰饮用水水源保护区等级的划分主体和划分程序，对不同等级饮用水水源保护区内的各种建设、开发、利用行为作出相应规定，对各种违法行为作出相应的处罚规定。

5.制定并实施海河流域省界断面流量和水质管理办法，强化政府的责任和作用

落实地方政府的目标责任制，加强政府监管和执法力度。一方面加强中央对地方政府的监管，明确跨行政区水体水质标准超标判定规则，建立省界断面流量和水质达标责任制以及污染物排放总量控制责任制，加强监测和考核，对地方政府的水资源和水环境保护问责，纳入政府环境保护任期责任目标，将任期责任目标完成情况作为考核和评价地方人民政府主要负责人政绩的重要内容。另一方面，加强对排污企业的监管，开展海河流域水资源与水环境综合管理联合执法，并对贯彻执行国家法律法规、政策、决议和命令的情况进行监督检查。

加强流域水环境监管力量。明确流域管理机构对IWEMP落实情况的监督管理责任，赋予流域水资源保护机构的水污染防治监管权，明确监管手段。

6.制定并实施海河流域水资源与水环境监测管理办法，统筹监测网络建设

由海河水利委员会依据海河流域水文发展规划，加强海河流域水文站网建设，组织开展水量和水质的同步监测，建立知识管理（KM）系统，并会同京、津、冀、鲁等有关地方人民政府及有关部门，统筹海河流域水资源和水环境监测站点网络建设，统一规划、合理布局监测站点，统一监测标准，增加ET监测指标，并利用知识管理（KM）系统整合各种信息资源，建立监测信息共享平台，统一发布监测信息。

7.制定并实施海河流域E T监测和分配管理办法，加强取水管理

明确海河流域ET监测和分配应遵循的原则与程序，规定区域层面的水量分配所确定的目标ET、取水指标总量不能超过上一级行政区域或整个流域的目标ET和取水指标；区域的取水许可所确定的取水权中的ET指标和取水指标总量不能超过本区域分配的目标ET和取水指标；用户水权分配的ET指标、取水指标总量不能超过相应取水许可所分配的ET指标和取水指标。

8.制定并实施海河流域用水、耗水和退水管理办法，加强用水、耗水、退水管理

建立区域用水总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，通过利用遥测ET技术来实现流域用水的总量控制和定额管理；规定用水计划应按照“自下而上”逐级制定和“自上而下”逐级审批，对超用ET指标和退水不达标的区域、单位和个人核减下一年度（下一轮次）的取水指标，并调整相应的排水指标，实行用水双控制；对监测和计量信息实行分级统计和逐级上报；建立用水审计制度，加强区域和行业用水审查。

9.制定并实施海河流域水资源与水环境综合管理公众参与管理办法，加强社会监督

进一步完善海河流域水资源和水环境管理的咨询论证制度、专家评议制度、听证会制度、用水者协会制度等，鼓励社会公众和非政府组织（NGO）以咨询论证、评议、听证等多种形式，参与流域水资源管理和水污染防治的决策制定，以提高海河流域水资源与水环境综合管理决策的科学性。

10.建立海河流域入河排污口设置同意书制度

在海河流域新建、改建或者扩大入河排污口的，应当征得地方水行政主管部门或流域管理机构的同意，地方水利部门或流域机构的同意书作为建设单位申请建设项目环境影响评价或申请排污许可证提交的必备材料之一，由环境保护行政主管部门负责对建设项目的环境影响报告书进行审批。

11.建立海河流域水资源保护和水污染防治区域协作制度，加强跨区域的环境合作

明确流域上下游用水和排水的权利与义务，制定上下游污染损害的认定和评估制度，建立上下游水生态补偿机制，明确补偿标准和补偿方式；建立水权交易制度，明确只能在履行退水义务条件下交易其节约的ET指标，并且保证交易后ET总量不增加，同时对出让方再次申请的ET指标作出年限限制；建立区域间水信息（包括污染信息）通报制度。

12.健全海河流域地下水开发利用和保护管理制度

严格流域地下水取水许可管理，要求地下水取水许可总量不得超过按照本区域可消耗ET指标所换算的本区域地下水年度计划可采总量；强化地下水开采分区控制管理,地下水的开采应当符合井点总体布局和取水层位的要求，禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水；严格按ET定额取水，推行用水计量，按方收费，对超定额计划用水实施累进加价。

13.加强对市场调控机制的利用，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用

提高地下水资源费征收标准和征收范围，对取用深层地下水的农业用水征收水资源费；对超用取水指标的单位和个人实行超定额累进加价制度；提高污水处理费和排污费征收标准；利用价格杠杆鼓励农业降低ET消耗，促进农业节余水量向城市用水和工业用水的流动；探索建立绿色税收、绿色贷款、绿色贸易、绿色保险政策，鼓励发展循环经济，限制高耗水、高污染企业发展，增加环境污染责任保险。

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