基于需水管理的水权制度与水价机制

主讲人：赵 敏

水资源需求管理 （Water Demand Management简称WDM）是近年国际上正逐渐兴起的一种先进的水资源管理理念和模式。水资源需求管理一般来说可以理解为：为了抑制由于水资源需求增长所造成的用水矛盾加剧、生态系统破坏和水环境容量衰减，促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用，综合运用法律、行政、经济、科技、宣传等一系列手段而进行的涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的综合系统性行为。

一 基于需水管理的水权制度构建

在现代化建设面临的水资源稀缺日益加剧的今天，要使水资源合理有效利用，需要建立和完善水权分配机制，在水市场中利用水权分配机制优化配置水资源，用利益关系的调整刺激节水制度建设。

1.我国水权制度建设历史

20世纪80年代，我国部分地区开始探索对取用水资源的行为实施管理。1993年颁布实施了《取水许可制度实施办法》，初步规范了取水人的权利和义务。进入21世纪以来，为适应形势要求，全面推动了水权制度建设，开始以流域为单元，明确水资源可利用量，并以此作为水权配置的控制性指标，约束经济社会用水总量，解决水资源过度开发和不合理用水带来的水生态环境问题；开始注重全面规范涉水权利，以加强对开发利用水资源的各种权利的保障和规范；开始探索水权的流转问题，发挥市场机制在促进水资源合理配置方面的作用。

按照这一思路开展水权制度建设，取得了诸多重要的成果。2002年新修订的《中华人民共和国水法》规定了农民集体经济组织对其所有的水库、水塘中的水的使用权利；设定了取水权，明确了取水权获得机制。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》出台，完善了取水权配置机制。2007年颁布的《物权法》将取水权纳入用益物权范围，明确了取水权的物权属性。2007年《水量分配暂行办法》发布，为水资源配置实施总量控制奠定了重要基础。与此同时，各地开展了水量分配、水权转让等多方面的实践探索，取得了积极的经验。

目前，我国水权制度建设的目标、内容基本明确，一些在水权制度体系中起支架作用的重要制度如水量分配制度、取水权配置制度、取水权转让制度、用水总量控制制度等已经建立或者正在建立，相关的实践探索也在不断深入。

2.我国水权制度构建方向

我国水权制度构建总体方向应该体现宏观调控和市场调节相结合，尤其要突出宏观调控的原则。以中央集权为特征的水权宏观管理体制在理论上可以达到水资源的最优配置，而且从水资源的公共特性来看，中央集权管理宏观体制是必要的。水资源作为一个完整的系统，需要一个统一管理的机制，把水资源当作一种公共资源来管理是国际上水资源管理发展的总体趋势，无论是发达国家还是发展中国家的现代水法都规定水资源属国家所有。实行可交易水权制度的国家，水权交易的基础仍是建立在水资源国家所有的基础上，然后在注重水资源公共特性的同时，强调水资源的私有特性。国家可以在对水经济活动进行必要的监督和调节下，通过制度安排，将水的使用权让渡给公民、法人或其他组织，从而使水资源的使用权在某种程度上具有私有财产性质，以市场经济手段来保证水资源有效配置，充分发挥水资源效用。我国水资源管理的关键是如何在集权与分权之间寻求有效的结合点，在竞争性用水领域引入水市场机制，促进我国水资源高效配置。

借鉴我国土地交易市场，我国水权交易市场也可以分为一级市场和二级市场。一级市场的作用是分配初始水权，并体现出准市场特征，流域管理机构基于环境、生态以及政治等因素对水资源配置进行调节，体现出水资源领域的中央集权管理的特征；二级市场运用市场机制对水资源进行配置，体现出水资源领域市场化的特征。在水权交易的起步阶段，二级市场的水权交易以短期水权交易为主，长期水权交易、永久水权交易、跨区域的水权交易以及不同类型的水权转换，则要建立在论证可行的基础上，必要时仍然要政府的参与。总之，水市场的建立是复杂的，必须循序渐进。

（1）初始水权市场化分配

2002年10月1日修订实施的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），较之原《水法》的水权规定已经有了很大的进步，最为突出的是随着水权转让的实践及水市场的发育成熟，将允许水资源使用权依法有偿转让。水权转让将会呈现以下几种主要形式：

一是取水权转让。取水权转让是直接从地下、江河或者湖泊取水的取水权转让的形式。《水法》和《取水许可制度实施办法》规定，国家对直接从江河、湖泊或者地下取水，实行取水许可制度，申请取水许可证，并依照规定取水。依法拥有取水权者，可以依法有偿转让取水权的全部或一部分。

二是开发利用权转让。开发利用权转让包括三个方面：首先是开发性水权转让，指已经取得直接从地下或者江河、湖泊取水权，但是没有兴建水工程的取水权，这种水资源使用权的转让可以采取招标、拍卖、议价等形式。其次是工程性水权转让，包括已建水工程或正在建设的水工程取水权的转让。第三是水商品使用权转让，可选择取用水工程控制水域内的水使用者作为转让对象，是指从水工程控制的水域取水的，将自己全部的或部分的取用商品水的权利转让给另一方的行为，实质上是水商品的销售行为。

三是各行政区域的水量转让。水资源是一种动态的、运动的资源。要顺利实现水权转让，首先要调查评价各区域、流域的水资源量，然后由国家根据不同水平年的水资源量，对各省（自治区、直辖市）进行水量分配，这是一种省际水权初始分配。在此基础上，再依次决定下一层次的水量分配，有富余水资源的行政区域，可以将富余水权转让给其他行政区域。

（2）建立和完善水权交易二级市场

二级水权市场是持有水权的各个经济主体进行水权交易的场所。在构建水市场制度过程中，水权初始配置完成后即一级市场的形式完成后，就需要建立水权二级市场。一般经济主体可以通过水权交易提高水资源的配置效率，水权管理公共机构可开展公开市场业务，尤其是购回水权、收缩水资源供给，以及再次出售购回的水权，以实现水资源产权和水商品产权的有偿转让，从而达到优化配置水资源、实现水资源的高效利用的目的，这是水市场建立和完善的基础。

我国各地区水资源分布不均匀，经济发展不平衡，建立适合全国范围的水市场制度比较困难，加之对水资源的开发利用和管理受流域和大区域的约束比较明显，所以，水市场制度的构建应以流域为单元和在水资源比较紧缺且经济比较发达的北方大中城市先行试点，然后针对各地区实际情况加以推广。二级水权市场的交易规则和形式，可借鉴证券市场，将各种品种的水权挂牌交易，采用公开的集中竞价交易方式，由买卖双方自己报价。

二 基于需水管理的水市场定价机制

既然水资源日益成为一种稀缺资源，不可能完全通过供给来满足日益增长的需求，水资源管理的思路应从供给管理转向需求管理。我国是发展中国家，消费者对水价的承受能力低于发达国家，水价的提升存在一定的限度。即使按成本制订水价，由于水价远未达长期边际成本定价水平，水资源仍然达不到优化配置，过度消费现象仍然会存在。水市场的定价方式可为解决这一现实问题提供有益的思路。

水权一级市场是水资源所有者国家对水资源使用权的初始出让，相应地用水户获取了用水权，水务机构（供水公司、治污公司或供水与治污一体化的水务公司）获取了经营权。用水户向水务机构支付一定费用后可获取工程水权和环境水权，用水户获取最终产品水的使用权。水资源使用权初始出让的形式有两种，一种是直接通过行政手段配置水权，另一种是在市场上拍卖水权。无论采取哪种形式，水权受让者的权利最终需用法律的形式固定下来，并在公共注册机构注册。一级市场的水价比较固定，就供水工程水价结构而言，包括资源水价、工程水价、环境水价三方面内容。资源水价是一级市场用水权的价格，工程水价和以污水处理费形式的环境水价是政府管制定价，污水排污权和超标污水排污权一级市场价格由政府规定。二级市场水价由市场供需情况决定，二级市场最活跃的因素是用水权的价格。政府以拍卖方式配置的水权，其价格形成机理与二级市场水价形成机理一致。

1.一级水市场水价形成机制

一级水市场的水价内涵仍是建立在成本回收原则的基础上，国家管理水资源要付出管理成本，供水机构、污水处理机构需要收回成本，正常运营，一级水市场的水价仍然是包括资源水价、工程水价、环境水价的内容。一级水市场的水价必须是完全公开的，根据用水户的承受力，用水户可以以低于一级市场水权的价格获得用水权，这部分差额视为在一级市场政府给予用水户的补贴，这种补贴机制是透明的，补贴在交易过程中显性化。为鼓励节约用水，我国一级市场水价机制应采用两部制水价。

（1）两部制水价的含义

两部制水价由两部分构成，第一部分为容量水价，指获取的水权的价格，根据用水户的水权容量支付；第二部分为计量水价，计量水价是用水户实际用水量的价格，与用水户实际用水量直接相关。这种定价方式更能体现水权的概念。容量水价、计量水价计算公式如下：

图1 一级市场水价形成机制

容量水价=容量基价×水权容量

计量水价=计量基价×实际水消耗量

（说明：容量基价指每单位水的容量水价，计量基价指每单位水的计量水价）。

（2）容量水价与计量水价的构成

容量水价的构成：根据容量水价的含义，容量水价是一级市场用水户获得用水权的价格，用水户获取最终产品水使用权由用水权、工程水权、环境水权三方面内容构成。用水权的价格就是资源水价；对于工程水权的价格主要考虑供水工程资本成本的回收，包括折旧费和贷款利息的回收，这部分费用与水利工程的运营没有直接关系；对于环境水权，其价格与工程水权的价格类似，主要考虑资本成本的回收，即折旧费和贷款利息的回收。所以：

容量水价=用水权价格+工程水权价格+环境水权价格

或者记为：容量水价=资源水价+工程容量水价+环境容量水价

其中：资源水价=单位资源水价×水权容量

工程容量水价=工程容量基价×水权容量

环境容量水价=环境容量基价×水权容量

当然工程容量水价和环境容量水价可以根据实际情况作出调整，或者高于供水工程和治污工程资本成本，或者低于供水工程和治污工程资本成本。资源水价是水资源国家所有权的体现，工程容量水价和环境容量水价是水务机构经营权的体现，并且水务机构按年度收取工程容量水价和环境容量水价，可以使水务公司回收资本成本，并获取稳定的收入。对于以缴纳污水排污费和超标污水排污费获取环境水权的用水户，其环境水价形成机制不同于以缴纳污水处理费的用水户，排污费的确定与污水的成分相关，并由国家具体规定。

计量水价的构成，计量水价只涉及供水和治污两方面的内容：

计量水价=工程计量水价+环境计量水价

工程计量水价=工程计量基价×实际用水量

环境计量水价=环境计量基价×实际用水量

其中，工程计量水价主要包含供水工程的运营和维护成本、合理利润及税金；环境计量水价主要包含污水处理工程运营和维护成本、合理利润及税金。当工程容量水价和环境容量水价所包含内容可以作出调整时，工程计量水价与环境计量水价作出相应调整。

大型供水工程水价而言，因为供水分许多环节，下一级供水机构必须支付上一级供水机构的工程水价，即下一级供水机构必须向上一级供水机构购买工程水权，因而各个环节的工程容量水价和工程计量水价应分别核算，最后累计求得用水户承担的工程容量水价和工程计量水价。

2.二级市场水价形成机制

工程水价、环境水价属于政府管制定价，因此用水权是最活跃的权利，市场上的水权交易主要指用水权交易。二级水市场的建立不仅仅建立在一级水市场完善的基础上，而且有赖于水权交易知识的广泛宣传，一则可以促进水权交易的进行，二则让用水户明白如何有效地保护自己的水权。同时二级市场可以设立这样的机制，例如从享受工程水价和环境水价补贴的用水户处购买水权，购买者按完全的市场价购买，工程水价和环境水价由隐性转为显性的补贴在用水权交易价格中体现出来，并且这部分补贴仍由卖水者享有，从而进一步激发水市场的水权交易的产生。

二级市场的水价是供需均衡时的水价，从理论分析，二级市场均衡水价与长期边际成本定价是一致的。由于水资源区域性特点，一方面需要长距离引水，另一方面不同地区有不同的水价政策，交易成本过高导致水权交易主要局限于区域内。以澳大利亚利水权交易情况为例，其目前水权交易主要是州内交易，州际交易比较少，就是有也以短期交易为主，州际水权交易少的原因，主要是各个州法律体系、水权交易原则以及定价原则都存在差异。因此二级市场的均衡水价是区域内均衡水价。

水市场供给决定因素有：用水户可供支配的水权，节水投入的大小，用水户边际产出水平，市场水权价格水平。市场水权价格越高，用水户节水激励程度越大，用水户可供支配的水权就越多，提供交易的水权就越多；反之用水户用水激励小，用水户可供支配的水权少，提供交易的水权少。

水市场的需求决定因素有：市场用水主体及其用水行为的变化，生产规模的变化，自然降水的大小，市场水权价格水平。用水户边际生产力提高，水权需要增加，反之水权需求减少；用水户生产规模扩大，水权需求增加，反之水权需求减少；自然降水少，用水户水权需求增加，反之用水户水权需求减少；市场水权价格低，用水户水权需求增加，反之水权需求减少。

当水市场的供给与需求相等时，水价处于均衡状况；当水价低于均衡水价时，水市场上表现为水权供不应求，最终导致水价上升，恢复均衡状态；当水价高于均衡水价，水市场上表现为水权供过于求，最终导致水价下降，恢复到均衡状态。

政治、经济、文化、心理因素，同样会对水市场的供需及水价产生影响。水资源管理委员会出于政治、经济、文化等目的，可以作为需求方参与水市场交易，从市场买进水权，提高流域内径流水量，加强流域的生态管理，或者出于其他政治目的，买进水权，提高水价；水资源管理委员可作为水资源供方，拍卖富余水权，增加水权供给，降低水价。从而国家可以通过参与交易的市场手段对水价进行调控。可能会有一部分用水户，心理上惧怕干旱产生惜售的现象，即使浪费多余的水权，也不愿意参加市场交易；同时也会有用水户出于投机心理，低价买进囤积水权，操纵市场，高价抛出获取巨额收益。政府应监督水市场防止水市场的过度投机。

（主讲人：河海大学水利经济研究所研究员、博士生导师）