云南省楚雄州疾病预防控制体系建设现状与发展对策

徐梅琼，宋先毅

（云南省楚雄州疾病预防控制中心，云南 楚雄 675000）

疾病预防控制体系作为公共卫生服务体系的重要组成部分，是公共卫生服务体系的核心，产出的是典型的公共产品和社会效益。疾病预防控制工作是保证社会乃至整个人类不受或少受疾病侵袭，让每个成员都能够从中受益的公共卫生事业。2003年SARS之后，我国加强了对疾控体系的投入力度，逐步开始体系建设[1]。楚雄州自2002年开始实施疾控机构体制改革。为进一步了解楚雄州各级疾病预防控制机构改革发展现状，2009年12月对全州11个疾病预防控制中心的资源配置、能力建设、公共职能落实、有关部门对疾控机构工作评价等体系建设发展现状进行了调查分析。

1 现状分析

1.1 资源配置情况

1.1.1 人力资源

楚雄州疾控机构现有人员编制558人，实有在职职工559人，人口平均拥有量为2.07人/万，其中州级168人，县级共 391人。州、县级疾控机构男女性别比为1∶1.1和1∶1，汉族和少数民族比为1∶0.3和1∶0.4，在职职工平均年龄为43岁和39.4岁（详见表1）。

1.1.2 经费投入

2003年和2008年，州疾控中心各级财政投入分别为222万元和1179.3万元，占总收入的比例从51.4%上升到71.1%，单位开展有偿服务收入分别为210万元和480万元，比例从48.6%降到28.9%；10县市疾控中心各级财政投入总和为1008.85万元和2344.12万元，比例从67.4%上升到73.1%，开展有偿服务收入总和为488.57万元和864.26万元，比例从32.6%降到26.9%。

1.1.3 基础设施

2003年至2009年，州疾控中心工作用房人均面积从59.3m2上升到93m2，县级从58.4m2上升到70.8m2，已达到《疾病预防控制中心建设标准（2008年报批稿）》中地州级65m2/人和县级60m2/人的标准。其中，实验室用房面积州级从803m2增加到1903m2，县级从278.1m2增加到656.4m2。

1.1.4 实验室仪器设备

表1 楚雄州疾控机构人力资源构成（%）

对照《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》标准，州疾控中心各类仪器设备数量达标率为：A类73.0%（84/115）、B类15.7%（43/274）、C类24.2%（15/62）,县级平均为 A类 82.8%（50.5/61）、B类44.9%（48/107）、C 类17.2%（5/29）。

1.2 能力建设情况

1.2.1 应急处置能力

各级卫生行政部门均成立了应急办公室，制定并健全完善了《楚雄州突发公共卫生事件应急预案》和29个专业预案，应急物资储备和个人防护装备得到进一步加强；各级医疗卫生单位都成立了应急队，做到24小时应急值守和待命，开展经常性的人员培训和模拟演练，2009年楚雄州共报告21起突发公共卫生事件，都得到及时有效地处置，其中16起突发公共卫生事件均通过实验室诊断，其余5起通过流行病学调查和临床诊断明确病因。

1.2.2 实验室检验检测能力

对照《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》标准，州疾控中心开展A类检测项目达标率为60.2%（136/226），B类9.8%（13/133），县级开展A类项目 64.9%（76.6/118），B类 27.4%（16.7/61）。县级疾控中心开展A类项目达标率在48%～83%之间。

1.2.3 应用性研究能力

2003年以来，州疾控中心共有8项科研课题获奖，其中州政府科技进步二等奖1项，三等奖5项，省卫生厅科技进步三等奖2项。县级疾控中心科研课题获楚雄州科技进步三等奖2项，县级科级进步一等奖1项。

1.3 公共卫生职能职责落实情况

对照《各级疾病预防控制中心基本职责》要求，州疾控中心开展的工作内容占国家标准的 97.5%，县级平均65.9%，县级达标率在85.2%～34.3%之间。在七大公共卫生职能职责中，县级疾控中心履职最好的项目是突发公共卫生事件应急处置，达标率为 92.8%，其次分别是疾病预防与控制 76.5%，疫情及健康相关因素信息管理66.1%、实验室检测检验与评价58.6%、技术管理应用研究指导55.3%、健康教育与健康促进50.50%、健康危害因素监测与控制46.8%。

1.4 有关部门对疾控机构工作评价情况

2003年以来，州疾控中心获得州级以上各类表彰奖励共计40次，其中获国家卫生部、全国总工会表彰2次，获省委、省政府、省卫生厅、省疾控中心等部门表彰17次，获州委、州政府、州卫生局等部门表彰 21次。10县市疾控中心获县级以上各类表彰奖励共计95次，其中获卫生部表彰1次（家）、省级表彰17次，州级表彰40次，县级表彰37次。

2 制约因素

2.1 人员结构因素

人力资源配置不均衡，知识结构和专业化水平离国家标准要求[2]和开展工作的需要还有一定差距，高素质人才匮乏，专业队伍还不能足够适应防治工作的需要。从人员编制看,省、州目前尚无明确的疾控机构人员编制配备标准，各县疾控中心人员编制少，无人事权，部分县疾控中心连续几年未进一个大中专毕业生。从专业结构看，卫生专业技术人员总量不足，临床医疗和护理人员比例过大,卫生检验专业人员缺乏，非专业人员比例超标。卫生专业技术人员中，临床医疗和护理人员所占比例较高，主要是调入人员居多，存在学用不一致、专业与岗位不一致的情况。从学历结构看，全州疾控机构仅1名硕士研究生，大专以上学历人员中有78%是在职成人教育学历，越到基层学历就越低。从职称结构看，州疾控中心卫技人员高、中、初级职称的比例1.5:4.9:3.6；县级0.4:3.3:6.3。离高级职称分别为地市级20%，县级10%，高、中、初级职称的比例分别为地市级2:4.5:3.5，县级1:5:4的国家配置标准有一定差距。县级疾控中心职称配置水平明显偏低，中、高级人才相对较少，卫生应急处置、慢性非传染性疾病防治、现场流行病学调查人才十分短缺，直接影到单位整体技术、学术水平和工作实效。

2.2 财政投入因素

投入不足导致职责落实不到位，“重治轻防”的思想和现象比较严重。地方财政对疾控工作的经费投入不到位，越到基层（特别是乡村）经费保障就越困难。多年来，1个县疾控中心20.2%的人员工资和3个县的防疫津贴需单位自筹；2008年全州10县市疾控中心人员公用经费平均为830元/人.年，有3个县财政未下达人员公用经费，6个县未下达财政配套应急处置消毒杀虫药品储备经费。为弥补经费的不足，保证单位的正常运转，各级疾控机构想方设法开展有偿服务。随着新型农村合作医疗工作的全面开展，乡镇卫生院大量人力、物力、精力都投入医疗工作中，防疫人员数量少且多为兼职，综合素质和能力较差，被动、应付地开展疾病预防控制工作，难于按质按量完成县疾控中心安排的疾控工作任务。

2.3 硬件环境因素

目前，除中央和省级财政项目经费外，州县地方财政没有配套安排实验室建设和维修、仪器设备更新和购买等经费，而疾控机构实验室大多数检测项目属于消耗性的工作，基本不能创造经济效益，大部分疾控中心不愿意、也没有能力投入资金，造成陈旧的仪器得不到更新，先进仪器得不到添置，疾控机构实验室迫于生存压力开展有偿服务，客观上造成了疾控系统内部重视有偿服务项目，轻视无偿服务项目[3]，这种现象在县级疾控机构更为明显。实验室检测是个综合性的过程，与人员、设备、环境等因素密切相关，由于没有相关资源的配套，无法提高检测能力和完善管理体系，资源的缺乏必然会导致检测能力的薄弱和管理体系的不完善。

2.4 福利待遇因素

基层疾控人员工资福利待遇差，一定程度影响了工作积极主动性，制约了工作的全面开展。州疾控中心职工工资远低于本地区公务员的工资水平。据统计，2009年州级单位公务员月平均工资为3137.5元，而2009年度楚雄州疾控中心在职职工月平均工资为2107.5元（包含防疫津贴和 2009年 10月份事业单位新增的临时补贴）。疾控机构职工收入远远低于本地区医疗卫生行业的收入水平，同级医疗单位专业人员收入是疾控中心专业人员收入的数倍。

3 发展对策

2009年新医改方案明确指出：完善公共卫生服务体系，进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、地方病、职业病和慢性病等疾病的监测和预防控制。加强城乡急救体系建设，促进基本公共卫生服务逐步均等化。健全城乡公共卫生服务体系，完善公共卫生服务经费保障机制。

3.1 进一步加强人力资源建设

在公共卫生体系建设中，人力资源建设与发展是一个根本性的问题，起着决定性的作用[4]。科学的人力资源配置已成为各种卫生资源中的首要问题[5]。加强人力资源建设是当前各级疾控机构的当务之急。在国家已经明确各级疾控机构的职能定位的基础上，要进一步明确各级疾控机构人员编制配备标准。根据国家标准，各级机构编制部门在充分考虑本地区卫生服务人口、卫生服务半径以及社会经济状况的基础上确定合理的人员编制数。要建立疾控机构人员准入机制，增加专业人员的数量，调整专业结构比例，加强队伍建设，强化专业技术人员的继续医学教育工作，通过组织专业、系统、全面的培训学习，提高现有人员素质，同时培养和引进高学历、高层次、复合型的专业人才。推进和落实人事工资制度改革，实行人员定编、定岗、定责，提高疾控人员工资福利待遇，建立合理的用人机制、有效的激励机制、科学的运转机制。

3.2 进一步完善政府筹资机制，建立有力的保障制度

在各级疾控机构实行人员“三定”的基础上，政府通过调整财政支出结构、新增财力安排等途径，全额安排疾控中心的办公经费，增加运行经费、仪器设备购置经费以及重大疾病防控专项工作经费，制定科学合理的预算外收入统筹管理制度，对疾控机构的预算外收入全额返还，确保疾病预防控制各项公共职能履行到位。建议乡镇卫生院公共卫生人员参照县级疾控机构执行，对承担公共卫生服务的乡村医生采取政府购买服务的方式进行劳务补助，切实提高补助标准和报酬。

3.3 进一步改进管理方式，完善绩效考核评估机制

进一步完善疾控机构绩效考核标准，使之便于操作，坚持公平性、透明性、效能性、激励性、导向性的原则进行考核和评估，以提高疾控机构的管理水平和工作效率，推进疾控机构的职能转换。要将县、乡医疗单位的公共卫生服务工作纳入各级政府的工作责任目标考核范围，参照《各级疾病预防控制中心基本职责》和《疾病预防控制工作绩效评估标准》，对县、乡医疗机构履行的公共卫生职能进行量化考核评估，促进医疗机构公共卫生职能的全面履行和落实。

3.4 进一步强化应急处置能力建设

基层疾控机构应重点强化应急能力建设，包括应急体系、应急机构、应急队伍、应急装备和应急能力。公共卫生应急队伍是决定疾病预防控制能力的首要因素，也是疾病预防控制事业发展的关键问题，要提高人员素质、技术实力、实践能力和装备水平。各级疾控机构的监测能力、预防能力、确证能力、预警能力、实验室检测能力等是构成疾控综合能力的相关因素[6]，要切实增强实验室检测分析、现场快速检测分析和现场应急处置能力。同时要健全完善标准化动态应急机制，要以行政区域为基础，以专业机构技术联合为模式，以应急预案为依据，以现实公共卫生事态为背景，建立多条件、多路径、复合化的启动、合作、支持、处置为一体的标准化动态应急管理机制，以确保依法、及时、有效处置复杂的公共卫生突发事件。

4 结论

楚雄州自2002年实施疾控机构体制改革以来，各级疾病预防控制机构逐渐完善,疾病预防控制体系基本形成并已具备基本功能，疾控机构资源配置有所优化，人员素质得到提高，基础设施建设、经费投入、疾控能力建设等方面得到加强，疾病预防控制整体能力和工作效率得到提高，公共职能落实基本到位，各级疾控机构的工作为保障人民群众身体健康和生命安全、促进地方经济社会协调持续发展做出了积极地贡献，得到了社会各界、各级党委政府及相关部门的肯定和好评。但与国家标准要求和省内先进水平相比，楚雄州疾控机构资源配置和能力建设还有一定差距。在实施新一轮的医改和公共卫生体制建设过程中，应继续加强人力资源建设、完善经费投入和保障机制，强化应急处置能力建设，以确保疾控机构和疾控事业的协调可持续发展。

[1]疾控体系建设研究课题组.疾病预防控制体系建设研究报告——问题与对策[M].北京：人民卫生出版社,2003:1.

[2]卫生部.全国疾病预防控制机构工作考核标准(2003年版)[S].2003.

[3]达庆东,陈 刚.SARS危机以后公共卫生体制改革的几点思考[J].南京中医药大学学报（社会科学版）,2003,4(2):71-73.

[4]钱 晔,李卫平.加快疾控体系人力资源建设与发展[J].中国公共卫生管理,2005,21(4):284-286.

[5]邓建华.疾控机构人力资源现状分析与发展对策[J].中国公共卫生管理,2009,25(4):347-348.

[6]马胜杰,夏杰长.公共经济学[M].北京:中国财政经济出版社,2003:339-346.