农村社会管理的一场革命
2010-04-21“完善党领导农村工作体制机制对策研究”课题组
“完善党领导农村工作体制机制对策研究”课题组
中国是个农业大国,农民占人口的大多数,完善党领导农村工作的体制、机制,发展好、维护好广大农民群众的切身利益,是农村基层党的建设需要解决的重大现实课题。河北省肃宁县实施基层民主组织、农村经济合作组织、农村维稳组织和党的基层组织“四个覆盖”,对解决这个问题进行了有益探索。
一、“严重的问题在于组织农民”
在学习实践科学发展观和争先创优活动中,肃宁县委、县政府结合对中央有关农村工作文件的学习,一直在思考着这样一个问题,即如何解决目前存在的一些体制、机制障碍,把维护好、发展好农民的切身利益与加强党对农村工作的领导结合起来,以进一步维护农村和谐稳定,促进全县经济社会又好又快发展。
一是在实行村民自治以后,怎样把人民当家作主真正落到实处。实行村民自治,建立村委会,使它成为村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治组织,是发展基层民主的重大变革。但在实践中,也存在大量亟待解决的突出问题,集中表现为:“两委”班子不和谐,相互争权,矛盾很多,党组织领导核心地位受到挑战;基层民主只落实了村民的选举权,其他重要民主权利如决策权、监督权、知情权、管理权等无法落实,被肃宁县委书记安伟华称为“半截子民主”。
二是社会治安怎样实现根本好转。近几年,社会治安已经成为影响农村社会稳定、干扰农民正常生产、生活的突出问题,一些村“有了事没人管,着了火没人救,来了贼光喊不动手”。肃宁作为“中国裘皮之都”,买全国,卖全国,维护社会安定和谐遇到的挑战更多。全县一度每年有几十台变压器被盗,甚至发生过外地盗抢人员众目睽睽下把裘皮专业户家中的皮货全部装上车拉走,光天化日之下把一辆新买的小汽车开跑的事件。对此群众有意见,干部很头痛,尝试过许多办法,效果都不理想。村里虽然都设有治保员,但因管理幅度过大,难以发挥维稳保安作用。
三是怎样使农民真正成为市场的主体,走共同富裕道路。目前,农村一家一户的分散经营方式,规模小,成本高,效益低。农民既不了解市场,也不掌握信息,更不懂技术和经营管理,很难在市场经济的大潮中站稳脚跟,发家致富。比如肃宁已经有12万亩的设施蔬菜,但是围绕蔬菜的生产、加工、销售,老百姓还是单个面对市场,自己在价格制定、产品销售上没有话语权,高质量的产品,既卖不出高价,也进入不了高端市场。
四是基层党组织领导作用怎样加强。目前基层党组织从组织设置、方式方法等方面,都延用着传统的工作模式,已经不适应现代市场经济、人群变化和党员流动的需要。一方面是有的基层组织、无职党员没有平台和不知如何发挥作用;另一方面是有的地方、行业、领域存在党组织建设的空白点,农民群众关心的大量工作无人去做,很多新经济组织、民间组织游离于党组织领导之外,处于自发状态。农村还有一些能人,活动能量大,但又不在体制内,难以在维护农村和谐稳定中发挥积极作用,个别人甚至成为影响和谐稳定的不利因素。所以肃宁县委提出,就加强党的自身建设来说,广大农村无职党员如何发挥作用,是当前基层党建需要解决的突出问题、面临的最大挑战。
肃宁县委认为,新农村建设存在的各种问题,归结到一点,就是农民没有组织起来。他们认为,党对农民的领导,是党取得革命、建设和改革开放一个又一个胜利的关键所在,而党领导农民最成功的经验,就是把农民组织起来,“不怕农民有组织,就怕农民无政府”。如果说新中国成立之初合作化时期“严重的问题是教育农民”,那么在改革开放和市场经济条件下,严重的问题就在于组织农民。
二、把农民重新组织起来的创新思路
肃宁县委认为,当前条件下,加强党对农村工作的领导,把农民重新组织起来的有效方法,就是实施“四个全覆盖”。
一是基层民主组织全覆盖。即通过借鉴“青县模式”村级治理的成熟经验,在村一级设立村代会作为决策机构,以原来的村务公开监督小组、村民理财小组为基础,建立村民监督委员会,把村级民主组织健全起来,为农民参与村政村务,行使决策、管理、监督各项民主权利搭建一个平台,以改变在现行村民自治体制下村民自治权仅仅限于选选村干部,对村政、村务的知情权、决策权、参与权、监督权都难以落实的“半截子民主”局面,真正实现农村基层民主政治建设从“为民做主”到“由民做主”的转变。同时,通过由村党支部(总支)书记竞选兼任村代会主席的制度设计,理顺村党支部、村代会、村委会、村民监督委员会之间的关系,真正建立起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级治理新架构,在把基层党组织领导核心作用突出出来的同时,使村级组织配备更为科学,结构更为合理。
二是农村经济合作组织全覆盖。即积极创新培育模式,充分利用农村现有各类社会资源,通过采取能人大户领办、村组农户联合、院校基地合作、龙头企业带动、流通市场链接等方式,因地制宜、不拘一格地培育各种农村经济合作组织。通过建立健全各种协会、专业化服务组织和农业产业化组织,把所有农民都纳入到这些组织中,以帮助农民解决很多产前、产中、产后各个环节及生活中的困难,发挥这些组织的纽带作用,把传统的农业生产中“小而全”的封闭式篱笆拆除,使众多农户融合成一个内在的利益共同体,通过细化分工促进劳动生产率的提高,在对接市场中发挥规模效应,降低生产成本,提高经济效益,促进农业增效、农民增收。
三是农村维稳组织全覆盖。即立足于“让农民自己帮自己、自己管自己,有事大家管、有情况大家帮”,探索建立“3+1”组织模式。这里的“3”,一是在村一级建综治工作站,设“一干两员”,即综治专干、治安隐患信息员和矛盾纠纷调解员,专抓农村社会稳定和安全;二是在过去生产队或居住片区的基础上,建综治小区,设综治小区区长,管40~60户;三是综治小区下设综治小组,每10户选1个威信高的人,担任保安员和民事纠纷调解员,来管理10户之间的事。这里的“1”,是在各村成立一支由5~15人组成的治安巡防队。建立“3+1”组织模式,目的是为激发调动村民热爱家乡、奉献家乡的积极性,让农民主动参与到基层管理组织中来,分解村一级的工作担子,减少社会管理层次,缩小社会管理幅度,增强基层管理的“亲和力”,实现党委、政府管理与农民自我管理的有机结合、有限警力与无限民力的有机结合,使基层的矛盾和问题能够及时得到发现和解决。
四是基层党的组织全覆盖。即在认真做好“村两委”换届扫尾工作基础上,逐步把农村各级党组织建立健全起来,把党员都纳入到组织体系中去,把党的组织建到各种经济组织、综治维稳组织和基层民主组织中去,建到园区、社区中去,努力实现党建工作与具体工作的有机结合、同步推进,努力把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势。使群众走到哪里,党的组织就建到哪里,围绕产业发展,搞研究、供信息、传技术,与群众一起研究发家致富、做大做强产业,搞好社会化服务,不仅解决如何把农民组织起来的问题,而且解决由谁来组织农民的问题。同时,坚持以基层党组织为核心,建立“四个覆盖”的对接机制,促进各类组织融合、均衡发展,使党组织在统筹协调中实现对农村经济建设、民主政治建设和社会稳定工作的有效领导,有利于转变农村基层党组织领导农村工作的方式,逐步实现由直接决策到出谋划策,由直接指挥到引导服务,由直接领办到搭建发展平台的转变,进一步提高党对农村工作的领导水平。
三、“农村社会管理的一场革命”
课题组调研发现,肃宁县实施“四个覆盖”,找准了加强基层党建和党的领导、组织农民与解决农村各种问题的切入点和结合点,产生了良好的社会影响和实践效果,是农村社会管理模式的重大创新。
基层民主组织全覆盖使农民成为“当家人”。通过建立村代会作为常设性议事、决策机构,整合村务公开监督小组、村民理财小组,成立村民监督委员会作为监督机构,对村级重大事务实行民主提议、民主商议、民主决策、公开承诺、监督执行“五步工作法”,使村民各项民主权利得到了落实,当家作主地位得到了充分体现。另外在原“村两委”即支部委员会、村民委员会之外增加“两会”即村代会和村民监督委员会,不仅使村级治理结构更加完善,也十分有利于化解农村矛盾,解决一些复杂问题。现在,全县253个行政村,已经有158个建立了村代会和村民监督委员会,覆盖率达62%。
经济合作组织全覆盖为农民架起了“致富桥”。通过把各类协会、专业化服务组织和农业产业化组织建立健全起来,逐步把所有农民都纳入到各种农业产业化服务组织、专业化服务组织当中。再通过这些组织,把农产品的示范、培训、生产、收购、加工、销售等各个环节的利益“捆绑”在一起,一头牵农户,一头联市场,形成了一个有机的产业化“链条”,为农民开通了“致富路”,架起了“致富桥”。目前,肃宁县主要形成了以下五种类型的经济合作组织:一是“销售型”经济合作组织,二是“加工型”经济合作组织,三是“科技型”经济合作组织,四是“劳务型”经济合作组织,五是“服务型”经济合作组织。截至2010年8月,全县共建立起各种协会、专业化服务组织和农业产业化组织127个,覆盖150多个村,带动农户3.3万户,许多农户从中受益,经济合作组织被许多老百姓称为“致富的摇钱树”。
维稳组织全覆盖让农民睡上了安稳觉。通过实施“3+1”工作机制,建立健全综治工作站、综治小区、综治小组三层组织网络和成立村治安巡防队,把有限的警力与无限的民力结合起来,构建起横向到边、纵向到底的村级平安网络,融打击犯罪与预防犯罪于一体,形成群防群治的局面。通过在全县253个行政村全部建立“平安互助监控网”,将全村所有固定电话和手机都接入平安互助网,村民家里遇有紧急情况,通过拨打96999,就可以直接接通村委会的大喇叭,对全村喊话求助。巡防队员和其他村民听到呼救后,会迅速赶到现场给予帮助。维稳组织在排查治安隐患,调解家庭、邻里矛盾纠纷上也发挥了重要作用。2009年至今排查出的3825件社会矛盾纠纷和治安隐患,在村级化解3749件,化解率达98%。过去全县每年有几十台变压器被盗,实行维稳组织全覆盖之后,再没有发生过变压器被盗事件,其他盗窃案件发生率也明显降低,维稳组织被称为“老百姓的保护神”。
基层党的组织全覆盖为广大无职党员发挥作用找到了发挥作用、实现价值的大舞台。实施“四个覆盖”,着眼点是把农民重新组织起来,核心是实现党的基层组织全覆盖,为广大无职党员发挥作用找岗位、搭平台,途径是民主组织、经合组织、维稳组织向农村和村民覆盖,基层党组织向民主组织、经合组织、维稳组织覆盖,做到了哪里需要,哪里就有党员;哪里有党员,哪里就有党的组织;哪里有党的组织,哪里就有党员模范带头作用和党组织领导核心作用的发挥,为农村和谐稳定发展提供了坚实的组织保证。
课题组认为,肃宁县推行“四个覆盖”,不仅达到了把农民组织起来、加强党对农村领导的目的,而且具有易操作、成本低、效果好的特点。易操作,是指“四个覆盖”没有复杂的机构和繁琐的程序,有的还是从群众的创造中来,具有很好的群众基础,经过简单培训,老百姓能明白,村干部会操作。成本低,是指“四个覆盖”除从县委有关部门抽调人员组成临时机构综合协调办公室(办公室全体工作人员均为兼职)外,既不增加机构设置,也不增加人员,完全依靠现有党政系统推进。效果好,表现在这是一项真正的惠民工程,除县、乡(镇)党委、政府已经形成政治共识外,村两委班子因为可以减少自身工作压力,有利于化解农村矛盾,实施热情很高;广大村民因为能够从多方面切实获益,也有很高的参与积极性。易操作、成本低、效果好,就能够长期坚持,形成长效机制。无论干部还是村民,都对“四个覆盖”给予了充分肯定,认为实施“四个覆盖”,是“农村社会管理的一场革命”。
(课题组成员薛建中、李聚山、楚建义)
作者单位:中共河北省委党校党建教研部
(责编/郭建民)