水上交通行业中央企业的安全生产管理与水上交通安全管理问题

文／吴晓啸 宣 行

通过对水上交通安全管理和安全生产管理性质的阐述，分析安全管理中相关法律关系，对法律空白和重叠的地方提出建议，有利于进一步理清海事、安监部门的不同职能关系，更好地形成安全监管合力，共同维护安全形势稳定。

This paper explains differences between safety management supervision and marine transportation security supervision in state-owned enterprises and gives legal advices. And it shows the different functions between marine department and safety supervision department for making good cooperation and maintaining the safety.

一、水上交通安全管理概述

1.概念和特征

水上交通安全管理，是指海事主管机关依据国家法律授权，对区域内水上交通秩序实施监管，保障人民群众生命财产安全，目的是保障水上交通安全、有序畅通以及保护水域的自然环境免遭污染。主要有三点特征：第一，管理要素是人、机和环境。“人”不仅是主要船员，还包括旅客以及其他船舶管理人员。“机”不仅包括运输船舶，也包括非运输船舶，如施工船、游艇等，因为它们共用一个水域。“环境”不仅指自然环境，还包括人为环境乃至社会环境等，要不断扩展外延。第二，水上交通安全管理的研究对象和范畴是整个社会化大生产中的人和船舶，也就是说水上交通安全管理的对象已不再是单一的、从事营业运输的船舶，而是所有参与水上公共交通的船舶，由单一的商船转向所有水上公共交通的参与者。第三，水上交通安全管理的管理内容从“个体安全”转向“公共安全”。这里的“公共安全”主要包含两个方面：一是该特定船舶以外的其他参与水上公共交通的船舶安全；二是该特定船舶上的“弱势群体”——船员或旅客的生命安全。其发挥作用时所要影响的领域也不单是经济领域，而是社会领域。

2.与安全生产管理之间的联系和区别

从风险控制的角度来看，对航运企业的安全生产管理就是要控制航运企业的船舶在参与水上公共交通过程中可能引发事故的不安全因素；而水上交通安全管理则是要控制所有水上公共交通的参与者（不仅包括航运企业的船舶，还包括渔船、公务船、私人游艇等）在参与水上公共交通过程中可能引发事故的不安全因素。安全生产管理跟水上交通安全管理的管理内容本质上是一致的，并且前者的管理对象被后者所包含。

安全生产管理与水上交通安全管理又有区别，它们在具体领域里发生交叉、重叠的根本性原因是调整的法律关系不同。所谓法律关系是指法律规范在调整人们行为过程中形成的法律上的权利和义务关系，它是基于法律规范而形成的特殊社会关系。《安全生产法》是综合规范安全生产法律制度的法律，它适用于所有生产经营单位，是我国安全生产法律体系的核心，也是安全生产监督管理的母法。安全生产管理是调整安监部门和生产经营单位之间有关安全生产的法律关系。水上交通安全管理主要依据《海上交通安全法》和《海洋环境保护法》调整海事机构与辖区内航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人和经营人之间交通安全，防治环境污染的法律关系。也就是说，安监部门是对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理机构，海事机构是对辖区内水上人机环境负有安全监督管理职责的部门。对此《安全生产法》规定了相互配合、部门监管联动的原则，但下位法除明确了安监部门与负有安全生产监督管理职责的部门的安全监管职责外，多对部门联合执法，特别是在安全检查、监管执法、事故调查以及工作配合等具体方面少有规范，因此在实践中容易产生多头管理或者管理空白。

二、水上交通行业中央企业的安全监督法律依据

海事机构对交通行业中央企业的安全管理具有一定的特殊性。第一，海事机构是监督部门。海事机构既不是人民政府的交通主管部门，也不是企业的安全部门。第二，特殊监督管理权。海事机构对交通行业中央企业的安全管理是一种特殊授权，有别于传统的行业管理和企业管理，是没有财权、人事权、行业主管权的特殊监督管理权。第三，特殊监督管理权是齐抓共管的产物。

按照《安全生产法》的规定，国家安全监督总局及省（区、市）、市（地）安全监督部门具体负责工矿商贸中央企业的安全生产监督管理工作，从综合监管的角度负责指导、协调有关部门的安全生产监督管理工作。内容主要包括对中央企业贯彻执行安全生产法律法规、规章制度等情况进行监督检查，包括企业安全生产条件、安全标准、设备设施、劳动防护用品及作业场所职业危害情况、重大危险源监控情况、安全生产专项整治情况等。

在水上交通行业中央企业的安全监管方面，海事机构与安监部门的职责有重叠的方面。现有的法律法规原则性规定了安监部门负责工矿商贸中央企业的安全生产监督管理工作，从综合监管的角度负责指导、协调有关部门的安全生产监督管理工作。海事机构负责水上交通行业中央企业的安全生产监督管理工作，但缺少可操作的具体规定。

三、水上交通行业中央企业的安全监督建议

1.进一步发挥企业作为安全生产主体的作用

企业是安全工作的主体，监管是外因，作为法制政府，是有限责任政府，不可能做“保姆式”管理。安监部门和海事机构作为安全管理部门，提供的产品都是公共安全服务。对于发生的事故，如系损害范围仅局限于生产经营活动主体自身生命财产安全的生产经营活动，由行为主体自行管理，政府无须介入；如系损害范围波及了在生产经营活动过程当中形成的民事法律关系其他平等主体的生产经营活动，政府需要介入，但介入深度有限，一般通过民商法等私法来设定“游戏规则”，并按照“不告不理”的原则事后介入；如系损害范围会波及不特定大多数人的生命和财产安全的生产经营活动，政府需要强力介入，往往通过行政法等公法来调整，且事前、事后均要介入。

2.明确把握和充分发挥《安全生产法》赋予安监部门的综合监管职能

《安全生产法》中规定综合监管是安监部门的法定职责。从工作定位看，综合监管是层次较高、较为宏观的监管。在安全生产工作中，综合监管所处的层次要高于专项监管、行业管理部门，它们之间不是行政上的领导与被领导的关系，但综合监管部门可以对专项监管、行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、督促与检查。从工作性质看，综合监管是综合性、全局性、全面性的监管，其工作立足点、着眼点和着力点是要保证安全生产工作的方向、思路、格局和目标得以实现。从工作内容看，综合监管的工作对象主要是下级政府及安全生产专项监管部门、行业管理部门，工作重点在于对这些部门的工作进行协调、指导、督促及检查，而不是代替、包办具体工作，也不是对生产经营单位进行具体的管理和检查。从工作手段看，综合监管不是运用行政审批、核准或行政处罚等约束性手段，而主要是运用指导、建议等“柔性”手段，即使是在行使监督检查方面的职权时，也应该更多地体现出指导和协调的色彩。从工作的切入角度看，综合监管应站在较为中立、宏观的层面介入工作，不只是简单地配合、协助、补充各部门的工作，或做一些其他部门不愿去做的具体工作，更不要同有关部门“争权夺利”。从运行规则看，综合监管工作依据的规则是规范与调整安全生产工作的综合性规则或总规则，解决的是安全生产工作全局、关键和方向的问题。

3.要加强海事机构和安监部门之间的合作和联动机制

为节约社会资源，进一步密切双方合作，加强有针对性的监管，形成安全监管合力，建议两个部门主要在安全宣教和监督检查方面加强合作和联动。

在宣教方面，宣教的内容按照所依据的《海上交通安全法》和《安全生产法》有所不同，但前者是从航运企业遵守水上交通秩序的角度出发，后者是从对从业者在生产经营活动中的要求出发的，虽然角度不同，但内容都是围绕安全这个核心，实质上基本一致。交通安全行业管理是各级交通主管部门从加强行业管理的角度出发，设置相关机构管理当地水运企业和港口的安全。海事机构和安监部门都负有安全宣教的义务。建议可以联合采取多种形式定期或不定期地开展安全生产宣传教育，宣传国家有关安全生产的方针、政策、最新法规规范和管理要求，提高企业各级人员的安全生产意识等等。

监督检查方面，安监部门对企业安全生产主要进行综合监督管理，监督检查各企业主要负责人落实安全生产第一责任人的责任和企业落实安全生产责任制情况，以及各企业贯彻落实国家有关法律法规和规章制度及安全生产条件标准的情况。海事机构参与或组织开展各企业安全生产检查，现行主要采取确定安全生产会议制度和安全生产信息报备制度的具体形式，同时结合船舶质量综合管理和安全管理体系开展监督检查，建立辖区中央企业船舶安全信息数据库，记录这些船舶的安全营运情况。每月要求企业定时上报船舶质量月度报表，内容涵盖船舶的安全检查、事故和行政处罚情况。对建立安全管理体系的公司开展监督检查，对没有建立体系的公司，按要求的时间定期查看企业已建立相应规章制度的落实情况。建议成立由海事机构和安监部门成员等共同组成专家组，共同对水上交通行业中央企业“安全管理体系”的覆盖性、符合性和有效性进行一次全面的指导性审核，帮助企业完善内部安全生产的规章制度，建立健全并有效落实安全责任制。