预防为主 常抓不懈 将海盗防范工作进行到底——访山东海事局副局长、山东省海上搜救中心副主任徐增福

采访／盛文文 柯 冰 照片由本人提供

W=《世界海运》

X=徐增福

W：20世纪90年代以来，全球海盗事件开始急剧增加，其主要原因是什么？

X：世界各地海盗活动的“重灾区”大都与战乱相关。以索马里为例，战乱导致大量的难民产生，食不果腹的他们不得不寻找新的生存途径，“做海盗”成为其中一个选择。当有的人通过这种途径“富”起来之后，又出现许多竞相效仿者，海盗的规模越来越大，犹如经营公司一般，甚至可以投资、入股，然后分红。海盗逐渐在当地发展成一种产业，形成了复杂的经济利益链。如果不解决战争带来的流离失所、饥寒交迫，海盗问题是没办法从根本上解决的。另外，由于部分沿岸国中央集权的弱势而导致的区域性动乱，使得包括海盗在内的有组织犯罪活动有增无减。东南亚和非洲一些国家的沿岸地区多受地方部族或政治割据势力控制，这些势力为了达到自己的经济、政治目的，纵容支持甚至参与组织海盗活动。

徐增福

大连海运学院船舶驾驶专业毕业，航政管理高级工程师。

历任日照海监局副监督长、日照海事局副局长、岚山海事处处长等职务；2002年8月任日照海事局局长；2009年5月任山东海事局副局长、党组成员。

分管工作：负责水上交通安全业务管理、搜救应急、交通战备工作，担任局新闻发言人、山东省海上搜救中心副主任。

负责预防和应对海盗问题航行与法律保障组工作。组织翻译了《阻止亚丁湾和索马里沿海海盗活动的最佳管理措施》等资料，主持开展了“海盗和恐怖活动对水上交通安全影响评估”，以防范海盗名义为船舶配备武装保安人员进出我国口岸以及外国武装小分队登临我国船舶等相关问题研究。

W：在防范打击海盗问题上，国际立法起到哪些作用？是否存在弊端？

X：国际社会通过国际立法的方式将海盗行为定为国际罪行，并通过立法的完善与相关决议的不断更新及时适应海盗的新变化，尽量不让任何海盗行为逃脱法律的惩罚。目前，旨在预防、禁止和惩治海盗的国际公约主要有三个：一是1958年4月29日签订于日内瓦的《公海公约》，其内容主要涉及公海范围、使用及安全航行；二是1982年10月10日签订于蒙特哥湾的《联合国海洋法公约》（我国人大常委会于1996年5月15日批准加入），其内容主要包括海盗行为的定义、管辖、惩治和国际合作义务等，这是当前惩治海盗罪行的主要国际法依据；三是1988年3月10日签订于罗马的《制止危及海上航行安全非法行为公约》（我国人大常委会于1991年6月29日批准加入），其内容主要包括危害海上航行安全罪的构成要件，刑事管辖权的划分，“或起诉或引渡”的原则及国际司法协助措施。这是第一个专门惩治危及海上航行安全犯罪的国际公约。

另外，为应对目前愈演愈烈的海盗问题，国际社会通过了一系列决议号召各方加强国际合作，打击海盗，并向国内商船提供反海盗建议和指南。主要包括联合国安理会通过的第1816（2008）号、第1838（2008）号、第1846（2008）号、第1851（2008）号和第1897（2009）号决议，国际海事组织通过的A.545（13）、A.683（17）、A.738（18）、A.922（22）、A.979（24）、A.1002（25）、A.1025（26）和A.1026（26）号决议。

国际立法的作用一是明确了海盗罪的构成、性质和管辖，使国际社会打击海盗有法可依；二是从立法角度推动国家间以及国家与国际组织之间的合作；三是授权各国进入索马里领海打击海盗，有利于遏制索马里海盗愈演愈烈的势头，保护各国商船安全；四是要求各国向其旗下船舶提供防海盗指南和建议，有助于增强船舶自身的防抗海盗能力。

如果说弊端， 由于公约是对当时情况下的海盗行为进行的规定，现代海盗与那时相比已经发生了变化，公约的很多规定已经不适应，需要进一步修改。如：公约规定海盗的犯罪动机必须是基于私人目的，海盗行为必须是在公海或不属于任何国家管辖范围的水域发生，以及对于海盗船和赃物的所有权等问题，仍是争议焦点。

W：海盗防范工作的难点和盲点有哪些？

X：一是涉及人员太多，利益链复杂。就算利益链其中一个环节被斩断，又可能衍生出其他利益关系。二是没有根本有效的措施。现在普遍的方式是护航，但是随着海盗的作战范围不断扩大，军舰数量有限，护航的范围不可能是整个海域。三是海盗活动根源在陆地，海上打击和护航行动治标不治本。唯一有效的解决方法是医治千疮百孔的索马里。四是海盗袭击隐蔽性和突然性大为提高。海盗袭击时一般伪装成渔船，外国战舰很难辨认。有时海盗还伪装成地方政府执法船只，以例行检查为名强行登船抢劫。海盗作案时使用快艇围攻目标，采取“速战速决”的战术，战舰“远水解不了近渴”。五是海盗的审判问题。只有少数国家的海军拥有审问嫌疑人的法律权限，战舰向哪国政府移交海盗成为难题。一些国家法律规定，海盗罪行可判死刑，一贯反对死刑的欧盟难以将海盗嫌疑人移交给这些国家。此外，包括法国在内的一些国家根本没有针对海盗行为的法律条款，也让这些国家海军面临“无法可依”的尴尬境地。虽然欧盟、美国已经与肯尼亚签订了审判海盗协议，但是由于该国司法机构负担过重，该国曾一度宣布拒绝继续接收海盗嫌疑人。

W：虽然目前海盗攻击所使用的武器仍以刀械为主，但是以枪械等武器装备攻击的情形正在逐步增加。对于船舶来说，“以暴制暴”的方法是否行得通？

X：对于海盗袭击活动中的暴力因素，国际社会对商船配备武器问题展开了激烈争论，一些公司也采用了配备武器、雇佣保安等方式打击海盗。但是目前“以暴制暴”的做法是行不通的，原因有三方面：

一是各国不允许商船携带武器。目前，绝大多数国家的法律不允许商船配备武器，携带武器的商船会被拒绝入港，携带武器的船员可能会被拒绝上岸甚至因非法携带武器而被捕。国际海事组织也反对船员携带武器或雇佣保安。

二是以暴制暴容易导致矛盾激化。海盗的主要目标是钱财，而并非人命。如果船员配备武器，很可能激怒海盗，双方一旦真枪实弹对抗起来，人命就受到很大威胁。

三是船员缺乏武器使用方面的培训。缺乏武器使用培训的船员不仅难以阻止海盗，而且会给商船自身安全带来潜在的危险。

虽然以暴制暴行不通，商船不应配备武器，但是船舶也可配备一些非致命性的反海盗器械，如各种震爆弹、催泪弹、铁丝网等，阻止海盗登船。

W：我国在防范打击海盗方面采取了哪些措施？所暴露的问题有哪些？

X：我国采取的打击海盗的措施主要包括以下几方面。第一，加强船舶防范海盗工作的监督和管理，加强对船舶实施《中华人民共和国国际船舶保安规则》的监督和检查，加强海船船员防范海盗工作技能培训，开展对海船船员防海盗技能的实操性检查。第二，提供信息支持和预警，编制《海盗问题信息简报》，定时搜集发布海盗活动信息，为航运业提供预警。第三，为航运业提供防范海盗的建议和指南，翻译《阻止亚丁湾和索马里沿海海盗活动最佳管理措施》，编制《预防和应对亚丁湾及索马里水域海盗袭击工作指南》。第四，积极参与打击海盗的国际合作：（1）参加联合国、国际海事组织及“亚洲反海盗和武装劫持船舶区域合作协议”组织（ReCAAP）等国际组织召开的各种反海盗小组会议及研讨会，积极献言献策，同时将国际组织的相关新要求及时传递回国内，指导我国航运业防抗海盗；（2）积极响应联合国号召，参加亚丁湾及索马里海域海军护航行动，保障中国籍船舶及中资外国籍船舶的航行安全。

防范海盗工作过程中也暴露了一些问题。

一是国内打击海盗的立法不健全，打击海盗的力量相对薄弱。《联合国海洋法公约》（以下简称公约）中已正式规定了海盗定义及各缔约国的义务。我国作为公约的缔约国，《刑法》中尚未明确规定海盗罪，具体司法实践中是援引《刑法》第232条规定的故意杀人罪和第263条规定的抢劫罪进行定罪量刑。鉴于海盗行为的特殊性和海盗威胁日益加剧，尽快将海盗罪在国内立法中加以明确是必要的。

二是引渡机制不完善，不利于海盗行为的惩治。海盗行为属于国际犯罪，适用普遍管辖原则。而普遍管辖原则的适用牵涉到一个重要的司法问题，即引渡。2000年12月28日《中华人民共和国引渡法》的实施，为中国和国际社会加强司法合作提供了有力的司法保障。中国已经和22个国家签订了双边引渡条约，但生效的仅11个。这使得与尚未签订双边引渡条约的国家之间打击海盗的刑事合作很难进行，不利于及时有效惩治海盗行为。另外，由于我国《刑法》尚未对海盗罪作出明确规定，具体司法实践中是援引故意杀人罪和抢劫罪进行定罪量刑，但这两种罪行不能作为行使普遍管辖权的国际犯罪，难以实现国家之间的司法引渡。

W：6月份以来，渤海黄骅海域接连发生海盗抢劫事件。对于这些“国产”海盗的行为，您有何看法？

X：首先应明确“海盗”是国际犯罪，一般发生在各国管辖水域以外。发生在黄骅海域的抢劫行为是一起海上治安案件，不能用“海盗”定罪。但我们也应该引起警戒，防止真正的“国产”海盗的产生。首先，要通过立法弥补国内海盗相关法律空白，做到有法可依；其次，要加大宣传教育力度，表明国家对打击海盗的坚决立场与态度。

W：请您针对当前安全形势，分别给管理部门、企业、船员一些建议。

X：很多劫持事件的发生都是因为船舶自身警惕性不高、设备配备不齐全等原因造成的。

作为管理部门，应该加强立法工作，通过法律形式明确企业、船舶和船员在防海盗工作中的权利和义务，使我国防海盗工作有法可依；积极参与相关国际组织的防海盗会议和活动，跟踪并及时更新各国际组织颁布的打击海盗指南和建议，为国内航运界提供指导；提供信息支持和预警，定时搜集发布海盗活动信息，为航运业提供预警；及时接收海盗袭击报警信息，加强与各国际组织和外国护航海军的联系，以便及时为遇袭船舶提供支持和帮助。

企业应该加强船舶自身的防抗能力，收集、分析船舶防范海盗有关信息，为船舶配备必要的防范海盗设备和器材并进行培训，定期组织防范海盗培训和演习，在船上设立防海盗安全室等。如果船舶遭遇海盗袭击，航运企业应及时向主管机关报告，指导船舶做好自救工作。如果不幸被劫持，公司应积极配合有关部门组织营救。

船员自身应该增强防海盗意识，时刻提高警惕，严格遵守主管部门和公司的防海盗规定和要求；积极参加公司组织的防海盗专项培训，参与防海盗演习和演练，增强船员防海盗实操能力。

山东海事局研究中心海盗问题研究工作简介

为应对日益猖獗的海盗活动，2008年12月16日联合国安理会一致通过第1851号决议，呼吁国际社会积极参与打击索马里沿岸的海盗和海上武装抢劫行为。我国交通运输部成立了以徐祖远副部长为组长的领导小组。按照交通运输部海事局要求，山东海事局研究中心具体承担开展防范海盗袭扰工作的跟踪研究。

为保证工作质量，研究中心抽调了航运、法律、外语等方面的专业人才，组成海盗问题研究小组，开展跟踪研究工作。一年多来，研究小组密切关注国际海事发展局势，跟踪分析海盗活动最新动态，深入研究防范和应对海盗的各项公约、决议和国际合作机制，提出有针对性的意见和建议，为领导决策起到了辅助参考作用，同时也为航运公司、船舶和船员防范海盗袭击提供了重要的行业指导。