海盗活动对海上交通安全的危害及对策

全球海盗活动自上世纪80年代以来愈演愈烈，根据国际海事组织的年度报告，自1998年以来，全球每年发生的海盗袭击案件都有二三百起，而2009年更多达近500起。但这个数字还不能准确反映出全球所有海盗活动的程度，原因是一些国家的主管部门对船只管理不严，未能及时发现船只遭受海盗攻击，或是案发后航运公司因多种原因不愿承认遭袭。据国际海事组织估计，每年仅有40%～60%的海盗攻击案件被列入统计。

产生海盗行为的原因很多，但海盗活动水域最主要的共同特点是沿岸国政府的海上控制力不足。海盗多活动在便于隐藏和发动袭击的岛屿间、多国领海相邻的水域或船舶流量大的重要航道，现今海盗活动猖獗的水域主要有以下一些。

（1）东非的亚丁湾、红海和索马里附近水域；

（2）马六甲海峡和南中国海水域；

（3）西非的几内亚湾沿岸；

（4）印度洋的孟加拉湾沿岸；

（5）南美洲部分国家沿岸及加勒比海水域。

不同地域的海盗活动也各有其鲜明的特点。在马六甲和南中国海，部分海盗杀人劫船，对航运安全的影响尤为恶劣；也有一些海盗只抢现金和贵重物品，并不伤人。索马里海盗则通过劫持船舶、船员勒索赎金，并声明其行动与恐怖主义无关，不附带政治诉求。西非和南美一些海盗则以上船偷窃为主，被发现后大多逃离，不与船员发生激烈冲突。

一、海盗活动对航运安全的影响

1.对人命安全的影响

海盗活动往往伴随着暴力行为，对船员的生命安全造成很大威胁。在海盗袭击中，船员被劫持、殴打引发的受伤、死亡和失踪事件时有发生。根据国际海事局不完全统计，2003—2008年海盗活动造成的人身伤害情况如表1所示。

另外，被海盗劫持关押期间，人质经常遭到殴打及恐吓，得不到足够的食物和良好的医疗，生命安全没有保障。2007年“庆丰华”号船及其船上23名中国船员被海盗劫持，海盗用铁钩竹片殴打船员，并开枪射杀一名辽宁籍船员。2008年9月，乌克兰军火船“费那”号被索马里海盗劫持期间，一名俄罗斯船员因高血压死亡。

王敏宁先后在日照海事局，山东海事局法规处、通航处工作，现任山东海事局研究中心战略室副主任。先后主持开展了“国外涉海管理体制机制研究”“与中等发达国家海事管理水平比较研究”“海事在现代交通业发展中的职能作用研究”等多项重大、综合型课题研究。组织制定了《预防和应对亚丁湾及索马里水域海盗袭击工作指南》，开展了“海盗和海上恐怖活动对水上交通安全影响评估”。先后组织或参与了《国内船舶保安规则》《山东省海上搜救条例》《中华人民共和国游艇管理规定》等一系列立法项目的起草制定工作。目前正组织开展海盗问题跟踪研究，探索研究国内反海盗工作思路和长效、常态工作机制。

表1 2003—2008年世界海盗活动造成的人身伤害情况

武力解救行动是很多国家对付海盗劫持人质的做法，但是在解救过程中，人质会面临很大的生命危险。法国海军2008年4月10日对遭索马里海盗劫持的一艘法国游艇实施武力营救行动，4名人质获救，但是有1名人质在营救过程中死亡。

2.对财产安全的影响

海盗活动目前已经给世界经济带来了严重的损失。海盗活动对水上财产安全的影响主要表现在船舶损伤沉没、货物灭失、支付赎金、保费增加、船期延误以及各航运公司的安保投入加大等方面，而其中的间接损失远远大于直接损失。根据国际海事局的数字估计，1996年之前，全球每年因海盗攻击所造成的损失在3亿～4.5亿美元，到2002年这一数字迅速上升到160亿～250亿美元。

海盗活动带来最直接的经济损失就是索要赎金。2008年乌克兰军火船“费那”号被劫持后，海盗曾试图索取高达2500万美元的赎金。据不完全统计，东非沿海的海盗已经掠取了总值达1.5亿美元的赎金，由于船方对于是否支付赎金都持缄默态度，因此海盗获得的赎金可能会远远高于目前的统计数据。

由于海盗活动的猖獗，一些船舶可能会为避开海盗活动猖獗地区而选择其他航线，导致航运成本增加。如船舶为避开亚丁湾而绕行好望角将使运输费用增加30%以上；同时，船舶绕道航行也给附近沿岸国带来一定的财产损失。埃及苏伊士运河管理局公布的统计数据显示，苏伊士运河2009年8月份共有1453艘船舶途经，较7月减少68艘，与2008年同期相比减少540艘。8月份总收入为3.71亿美元，同比下跌26%。

海盗活动也严重影响到航运保险业，对投保方和承保方都造成了巨大的损失。一方面，保险公司大幅提高了航运业投保的费用，给航运公司带来了很大的经济负担，2008年以来，国际航运界的保费已经增加了12%～15%；另一方面，如出现船舶被海盗劫持或遭袭受损的情况，保险公司须支付大量保费。

另外，为防范海盗袭击，航运公司需要为船舶配备相关的安保器材，有些航运公司为保证船舶的安全开始雇用保安人员，也增加了船舶的运营成本。

3.对环境安全的影响

针对油船、海上石油平台和化学品船的海盗袭击会造成原油及化学品泄漏，给所在水域带来严重的环境灾难。

由于干舷低、航速慢、经济价值高，油船一直是海盗袭击的重点。根据国际海事组织过去10年统计的海盗攻击案例，有1/4是针对油船的。2008年和2010年，索马里海盗分别劫持了两艘30万t级的油船。在袭击中，海盗多次向船舶开枪，甚至发射火箭弹，一旦此类船舶发生泄漏或爆炸，将会造成严重的环境污染和生态灾难。亚丁湾和马六甲海峡等海盗活动高发水域同时也是全球原油运输大通道，海盗活动对以上水域的环境安全构成了潜在的巨大威胁。

4.对通航安全的影响

海盗也可能对重要航道的通航安全带来不利影响。以马六甲海峡为例，马六甲海峡最窄处只有37 km，最浅处不到25 m，如果船舶在海峡水浅处因袭击而沉没或搁浅，就会严重影响船舶的通航安全，甚至会堵塞航道。由于目前索马里海盗活动的猖獗，航经亚丁湾的船舶多采用编队航行，造成局部海域船舶密度增大，同时为防范海盗而采取的较高航速也给船舶的通航安全带来严重威胁。

通过以上分析可以看出，海盗活动对海上交通安全造成了严重的威胁。尽管目前国际上已经采取法律及军事手段对此进行打击，但由于国际政治经济发展的不平衡以及相关国家内部政治、经济局势混乱，其根源无法得到铲除，海盗活动将在相当长的一段时间里继续存在，并有可能愈演愈烈。

二、中国在应对海盗方面存在的问题

1.法律体系不健全，引渡机制不完善

《联合国海洋法公约》明确规定海盗行为属于国际犯罪，适用普遍管辖原则，而中国又是该公约的成员国，所以可以对海盗行为行使刑事管辖权，但我国《刑法》中并未明确规定海盗罪。虽然可依据《刑法》中“劫持船舶罪”“故意杀人罪”和“抢劫罪”的规定对海盗行为进行处置，但却不能将其作为可以行使普遍管辖权的国际犯罪，难以实现国家之间的司法引渡，其针对性和执行效力明显不足。目前我国签订并生效的双边引渡条约仅11个，显然，无论是在联合国还是海事组织成员国范围内，这个数字都太小，使得与尚未签订双边引渡条约的国家之间打击海盗活动的刑事合作很难进行，不利于对海盗行为的有效及时惩治。

2.涉海管理体制机制不适应防范海盗工作需要

目前，我国具有海洋管理职能的部委涉及交通运输部、公安部、国土资源部、农业部、海关等多个政府部门，这种管理体制使得执法资源分散，部门间工作协调难度大。此外配套制定的法律也过多过杂，目前相关涉海法律法规已超过40部，每部都或多或少带有部门利益的成分，导致执法存在交叉或盲区，经常引发部门间相互掣肘，严重影响到了政府工作效率和形象。涉海管理部门过多，分工复杂，对我国在国际上发挥影响也形成一种制约。例如我国在参加许多涉及反海盗工作的国际会议时，由于没有统一的海上执法部门，不得不由多个部门组成庞大的代表团参加，由于部门多、涉及面广，一般提不出有影响的议案，形成的决议拿回来后执行的效果也不是很好。

三、对策和建议

1.健全和完善惩治海盗的立法

应结合我国已缔结的国际公约，针对海盗活动，明确定义“海盗罪”，相关部门可以出台专门的司法解释，为当前界定、惩治海盗行为提供审判依据；同时要与更多的国家签订有效的引渡协议，加强双方的刑事司法合作。

2.完善预防和应对海盗的协作机制

针对海盗活动的特点，在国家层面上，应由交通运输部牵头，建立一个指挥顺畅、运行高效的应对海盗袭击的专门领导机构；各涉海管理部门之间加强信息交流，建立必要的联络机制，提升协作能力。

3.积极参与国际或区域合作

打击海盗绝不是一两个国家可以单独实现的，我国应积极参与国际或地区间的合作，加强信息交流，包括情报、行动、装备、人员培训、经验交流等；通过国际合作机制实现最广泛的合作和信息共享，还应在这些机制中积极发挥主导作用，争取我国的最大权益。

4.深化船舶、港口保安规则在国内的实施

应加大对ISPS等国际规则的落实力度，有针对性地制定专项工作预案并加强演练，进而提高快速反应能力，保障快速、高效、有序地应对海盗活动，提高处置能力。

5.加强信息搜集与预警能力

国际上打击海盗经验比较丰富的国际组织和国家对于情报工作都非常重视。国际海事组织和国际海事局都设立了专门的海盗袭击报告中心以搜集信息，分析海盗活动规律。我国防范海盗的主管部门也应设立专职人员从事情报搜集、处理工作，配备与情报工作相适应的现代化设备，拓宽来源，建立深层次、预警性的情报处理机制，掌握反海盗情报工作的主动权。