充分发挥规划引导作用，推动上海城市全面协调可持续发展

冯经明

2009年是上海市规划和国土资源管理局组建后全面履行各项职能的第一年。面对国际金融危机和上海发展转型的双重考验，在市委、市政府的正确领导下，在广大专家、学者和社会各界的关心支持下，市规划国土资源系统以“机构改革、规土合一、流程再造”为契机，加快工作磨合、资源整合、思想融合，努力发挥“保障发展、保护资源、优化空间”的职能，着力在统筹城市总体规划和土地利用总体规划上下功夫，形成了市域土地利用空间发展战略、多层次城市生态空间体系等一系列成果；着力在优化规划和国土资源业务管理流程上下功夫，加快了行政审批流程整合；着力在健全规划和国土资源运行机制上下功夫，发挥机构职能整合优势。

2010年是上海世博会的举办年，也是实施“十一五”规划的最后一年，进一步发挥规划的引导作用，对推动上海城市全面协调可持续发展至关重要。围绕中央对上海发展的战略定位，规划工作要注重以人为本、保障民生，加快完善科学编制、广泛参与、民主决策、依法实施的规划管理工作机制，进一步提升对经济社会发展的综合服务能力。

一、进一步发挥总体规划的战略引领作用

上海市总体规划实施以来，有效指导了城市各方面建设的顺利推进，保障了城市经济社会的快速发展。2010年要进一步发挥总体规划的战略引领作用，逐步改变中心城区“外延式扩张”的发展模式，不断增强新城发展能级和“反磁力”作用，合理引导人口和产业布局，优化完善市域“1966”城乡规划体系，加快形成“多轴、多核、多层”的市域空间结构。

一方面，要加强总体规划实施后评估。总体规划实施评估是保障城市总体规划实施科学性和严肃性的重要环节，要求我们加快探索完善行之有效的长效机制，及时监督规划执行情况，保障规划有效实施。第一，要进一步深化完善定期评估的工作机制。逐步建立起“五年一次全面评估，两年一次重点评估”的机制，及时把握城市发展动态。第二，要形成年度跟踪报告的基本框架。第三，要建立战略数据库基础平台。积极开展基本商务区、基本住宅区、基本工业区块、基本生态网络等专项规划梳理工作，全面把握主要空间要素的发展动态，形成战略数据库平台。

另一方面，要加快推进专项规划编制，重点在以下一些规划的编制或研究。其一，要加快推进商务区规划编制工作。按照“城乡统筹、区域平衡、突出重点、加强引导”的原则，明确未来上海城市公共中心的整体架构和基本格局，构建多中心发展的城市公共中心网络，形成符合国际大都市发展趋势的现代服务业发展格局。其二，要加快推进交通规划编制工作。要以开展交通战略研究、综合交通规划、专项交通规划和构建交通技术平台为抓手，完善世博会、虹桥综合交通枢纽等重大工程的综合交通规划深化和优化工作，积极开展郊区新城、保障性住房、土地储备等相关的交通规划；加快全市骨干路网规划、城市轨道交通系统、铁路枢纽规划、交通客运枢纽规划编制和“三网合一”等规划研究工作；积极推进长三角地区综合交通发展战略、上海货运系统规划研究、大浦东地区的交通发展战略等前瞻性、综合性的研究工作。其三，要加快推进郊区新城总体规划的优化编制工作。要按照构建与国际化大都市相匹配的城乡体系的总体要求，以建设“生产、生活、生态”融合的宜居城市为导向，加强郊区新城与长三角的联动发展，加快郊区新城功能导向差异化发展，实现产城融合，加快新城人口集聚，促进郊区建设用地节约集约利用。结合新城规划，还要加快推进保障性住房和大型社区规划工作。其四，要加快推进浦东总体规划编制。从土地、水、能源和环境等城市长期发展的保障出发，着眼区域统筹和城乡统筹，对大浦东地区的城市定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，确定主要的规划原则和大致框架，在此基础上，对总体规划的核心问题，如人口发展、住宅布局、产业发展、综合交通、公共服务设施、基础设施体系、长江岸线利用等重大专题开展研究工作，为总体规划编制提供技术支撑和工作基础。其五，要及时开展后世博时期城市发展战略研究。落实国家区域发展战略，着眼于长三角地区协调、联动发展，着眼于上海市域城乡统筹发展，协调人口、城镇、产业布局，加快推进后世博时期城市发展的战略研究，重点是加快推进浦东南汇一体化、世博会地区后续利用和功能定位研究；加强虹桥综合交通枢纽及周边区域的深化研究；加强上海城市产业结构调整与空间布局优化等问题的研究，积极探索上海未来城市发展战略。

二、增强控制性详细规划编制的操作性和有效性

控详规划上承总体规划，下接项目管理，是项目管理的直接依据。要针对中心城和郊区的不同特点和发展实际，参照香港法定图则的做法，全面推进控制性详细规划编制工作。着重推进“五个一”：

形成一张全覆盖网络。控制性详细规划的全面覆盖，是实施城市总体规划的重要保障，是指导建设项目规划管理的直接依据，是规划管理和信息平台建设的基础。要以增强控详规划操作性为重点和核心，继续稳步推进和完善控详规划编制，进一步提高规划水平，为信息平台建设提供科学的数据依托。

完善一份法定图则。优化完善控制图则，刚柔相济，通过图文互补，强化公共设施、市政设施、控制线等刚性要素落地；增强控规的弹性，简化地块规划控制指标，增强土地用途的适应性。同时，研究城市设计、修详规划、专项规划等与控详规划的衔接，使控详规划成为全要素管理的法定依据。

建立一套有效制度。研究制定一套控详规划管理的制度和规范，明确规划修编的程序和环节，清晰规划制定和项目实施的工作界面；规范控详成果和深度。

搭建一个全要素平台。建立一个法定规划全要素的规划信息平台，做到透明、公开，并与局基础、建管、土地等信息库整合，形成一个能适应管理操作、动态更新的统一管理平台。

组建一个监管机构。实施对控规编制的全过程跟踪，加强对编制质量的监管，确保法定规划编制任务的顺利推进。

三、强化项目实施管理

目前，项目管理方面一定程度上还存在着“只重项目指标，忽视空间形象”、“只重项目地块，忽视整体空间”的倾向，势必会影响到城市空间的整体性和协调性。因此，重要项目方案必须经过公众参与和专家论证，充分发挥专家作用，提高项目方案质量。同时，要进一步加强历史风貌区和优秀历史建筑保护工作，实现项目方案与城市空间的和谐统一。

当前，上海正处于加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，目标明确，起点很高，赋予规划管理工作的任务艰巨，责任重大。上海的规划管理工作一直得到广大专家、学者以及社会各界人士的关心、支持和帮助，我衷心期待广大专家、学者以及社会各界人士一如既往地继续关心、支持上海规划和国土资源事业，为推进上海城市的持续健康发展做出新的贡献。