声音：努力使退牧还草工程真正成为生态富民工程

○农业部草原监理中心副主任 刘加文

实施退牧还草工程是本世纪初期党中央、国务院从可持续发展和西部大开发的战略高度作出的重要决策，旨在通过围栏建设、补播改良以及禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态环境与畜牧业协调发展。该工程自2003年开始实施以来，进展顺利，取得了明显的生态、经济及社会效益。当前，必须认真总结经验，进一步完善政策、强化措施、加强管理，巩固建设成果，提高项目质量和水平，使退牧还草工程真正成为促进草原增绿、农牧民增收的生态富民工程。

一、退牧还草工程进展顺利

退牧还草工程是我国最宏伟的草原生态保护建设工程，其投入力度之大、实施范围之广、受益牧民之众、持续时间之长，是草原保护建设中绝无仅有的。实施8年来，工程总体上稳步推进。

1.投入力度空前。退牧还草工程建设以中央投入为主，地方投入为辅。2003—2010年，中央累计安排退牧还草工程建设资金135.7亿元，约占同期国家草原保护建设总投入的75%，平均每年的投入是4.24元/公顷，而1978—1999年，国家每年投入草原建设的资金平均只有0.3元/公顷。工程总投入中各省区所占比例分别是内蒙古25%、新疆19%、青海15%、四川14%、其他27%。对围栏建设分别按青藏高原地区25元/亩、其他地区20元/亩的标准投入，其中70%由中央补助。对工程区内的部分重度退化草地实行补播改良，国家每亩补助草种费10元。与此同时，为保证工程的顺利实施，国家还对工程区实施禁牧休牧安排了饲料粮补贴，2003—2009年，饲料粮补助累计达63亿元，其中，青藏高原地区禁牧每年补助折合2.5元/亩、休牧每年补助折合0.62元/亩，补助时限为10年；其他地区的补助标准为青藏高原地区的2倍，但补助时限只有5年。

2.实施范围较广。退牧还草工程以蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原为主要实施地，涉及内蒙古、新疆、青海、西藏、甘肃、四川、云南、宁夏等8个省区以及新疆生产建设兵团。工程实施8年来，共安排7.76亿亩天然草原围栏建设任务，并实施禁牧、休牧或轮牧措施；对其中1.86亿亩重度退化草原开展了补播改良，同时，还在贵州、云南岩溶地区试点治理了200万亩石漠化草地。工程实施面积已占到8个项目省区及新疆生产建设兵团草原总面积的16.6%，涉及179个县（旗、团场），大约有82万户、400万农牧民参加到了这项伟大的历史性工程。

二、退牧还草工程取得了明显成效

退牧还草工程的实施，初步扭转了重利用、轻建设，重索取、轻投入的局面，项目区草原生产能力不断提高，草原生态状况有所好转。

1.累计增加牧草相当于再造两个内蒙古大草原。通过围栏封育、补播改良、休牧轮牧等综合措施，草原得到休养生息，项目区退化草原植被状况逐步好转，产草量不断提高。农业部2009年监测结果显示，退牧还草工程区内的平均植被盖度、高度、鲜草产量，比非工程区分别提高12%、36.2%、75.1%。据测算，工程区鲜草单产平均增加110千克/亩，2003—2009年，工程区累计增加鲜草产量约3亿吨，是2009年全国草原鲜草总产量的1/3，相当于内蒙古草原年鲜草产量的2倍多。

2.局部地区草原生态呈恢复势头。八年来，项目区草原生态呈现局部恢复性改善的态势。地表裸露率不断下降，植被盖度有所提高。监测结果显示，内蒙古东部工程区、新疆草原工程区、蒙陕甘宁西部工程区、青藏高原工程区，植被盖度较建设前分别提高了7～15个百分点，部分地区已恢复到20世纪80年代初的水平。草原植被的逐步恢复，对防止沙尘暴、减少水土流失发挥了积极作用，近年来，我国北方沙尘天气发生的次数呈减少的趋势。草原生物多样性也不断增强，一大批以前“消失”的野生动物纷纷回归，草原甘草、麻黄草、虫草等重要野生植物资源产量也持续增加。

3.加快了生产方式的转变。退牧还草工程的实施，促进了自由放牧向有序放牧的转变，促进了以用为主向建、管、用相结合的转变，促进了传统低效的游牧业向集约化、产业化畜牧业的转变。项目区普遍推行了禁牧、休牧或轮牧制度，目前有3 000多万羊单位的牲畜从单纯放牧转为舍饲或半舍饲。人工饲草料基地建设也不断加快。如内蒙古的54个牧业及半牧业旗（县），2008年人工种草面积较2002年增加44.4%；新疆的37个牧业及半牧业县同期人工种草面积增加1.58倍。由于畜群结构的优化和家畜品种的改良，畜牧业生产效率也得到提高。2008年，内蒙古每只羊的平均产肉量较项目实施前的2002年提高4.9%；新疆生产建设兵团项目区牲畜繁育率平均提高了15个百分点，成畜死亡率下降了2个百分点。生产方式的转变，促进了更多的牧民转产转业，从事非牧产业及二、三产业，增加了牧民收入。

4.推动了全国草原生态建设。退牧还草工程的实施引起了草原地区各级政府、领导及相关部门对草原的关注和重视，草原保护建设逐步纳入工作日程。几年来，各地纷纷出台草原保护建设的政策措施。宁夏回族自治区自2003年起，对天然草原实施了全面禁牧封育，并对人工种草给予补贴。陕西、河北、黑龙江、辽宁等地也大范围推行了禁牧措施。西藏自治区从2009年开始，在国家支持下，开展了以草定畜奖励、薪柴替代补贴试点。内蒙古自治区从2010年起，对草原禁牧、划区轮牧、草原节水灌溉设备以及草畜平衡牧户实行补贴政策。辽宁省规划在2009—2011年投资3亿元，在西北部10县（市）实施辽西北草原沙化治理工程，治理沙化草原300万亩。同时，工程的实施也推动了全国草原监理体系的建设和草原执法工作，推动了草原技术的研发和应用，推动了草原生态监测及防火防灾体系的建设，推动草原承包和草原确权工作，也调动了广大农牧民保护和建设草原的积极性。

三、存在的主要问题

退牧还草工程的实施，总体来看对草原生态建设和牧区的发展作出了重要贡献，但由于草原问题的复杂性和工程建设的艰巨性，退牧还草工程难免存在不足，必须在实践中不断总结经验，不断巩固、完善和提高。

1.投入与实际需求差距大。超载过牧、草原退化是普遍现象，全国至少有70%的草原处于中度及重度退化状态，面积达40亿亩，照理讲都应通过实施草畜平衡，恢复草原生态，实现可持续发展。但目前工程规划中，只将蒙甘宁西部、内蒙古东部、新疆北部和青藏高原东部的10亿亩草原作为治理对象。这大约只占西部地区草原总面积的20%、严重退化草原的40%，占全国中度、重度退化草原面积的25%。即使是规划中的10亿亩草原，本该于2007年治理完成，但直至2010年也只完成7.76亿亩，只占规划任务的77.6%。从工程要求的地方配套资金看，地方配套总额大约应为48亿元，但实际上工程实施以来，只有四川、云南、宁夏等省区落实了少量省级配套资金，大部分省区及地方政府实际上未安排配套资金。

2.保障生产发展的措施少。从项目建设的内容来看，95%以上的资金用于草原围栏建设，其他资金则主要用于前期规划、草原补播等，对于禁牧休牧后保障畜牧业生产发展的建设投入则基本没有。虽然项目要求地方及个人要拿出配套资金用于人工饲草料基地、棚圈建设等，但由于牧区的地方政府及农牧民经济困难，投入难以落实，导致人工饲草料及牲畜棚圈等畜牧业基础设施建设也难以到位，使得从草原上退牧的家畜饲料问题难以很好解决，从草原上转移下来的牲畜也缺乏必要的舍饲圈养条件。这最终导致两种情况，一是影响畜牧业生产，二是难以真正退牧，影响工程的实际效果。

3.增收增效的配套政策缺乏。退牧还草工程以禁牧休牧、实现草畜平衡为着力点，对于工程区的绝大部分草原来说，当前最根本的任务就是要减少草原家畜的饲养数量，变单纯放牧为放牧与舍饲圈养相结合。这在客观上将减少农牧民直接来自草原畜牧业的收入，并在一定程度上增加畜牧业生产成本。因此，要确保真正退得下、稳得住、不反弹，就必须确保农牧民在退牧还草过程中不断增收增效，让农牧民在生态建设中真正受益。但目前草原生态补偿机制的建立工作尚未真正起步，现有饲料粮补贴标准与实际需求差距较大，农牧民为生态建设的需要，实施退牧、减畜、种草、舍饲圈养等措施，未享受到应有的回报，缺乏国家应有的政策扶持。

▲ 退牧还草工程的实施，促进了自由放牧向有序放牧的转变。

4.项目建设管理工作薄弱。退牧还草工程的建设管理总体上是严格、科学的，但不可否认也还存在着薄弱环节，需要加紧完善和改进。一是项目的立项、审批、监管涉及多部门，存在多头管理的问题，不利于明确职责、有效监管。二是个别地方存在擅自变更建设内容、改变资金用途的情况。三是一些地方围栏毁坏较为严重，甚至还出现在工程区内开垦、植树等破坏草原植被的行为。四是由于草原监理执法机构不完善，一些地区草原禁牧、休牧、轮牧措施落实不理想，超载过牧问题仍未很好解决，偷牧、夜牧等现象较为突出。

5.缺乏长期性战略性目标。退牧还草工程只在2003年提出过5年的“先期试点”目标，国家《西部大开发“十一五”规划》也提出过到2010年的退牧还草任务，但该工程今后是否将长期实施，覆盖面是否将进一步扩大，力度是否将进一步加强，最终要达到一个什么目标，国家目前还缺乏长远性的战略规划。先期试点的项目区，项目实施期也将很快结束，下一步将怎么办，也在急等着一个“说法”。由于工程的未来发展方向存在不确定性，导致地方政府缺乏推进的长远打算，农牧民也缺乏草原保护建设的长远动力，这不仅可能会使已有成果毁于一旦，也很可能会使人们对草原生态建设失去信心。

四、坚定不移地推进和完善退牧还草工程

实施退牧还草在指导思想上是完全正确的，符合当前我国草原生态保护和促进草原可持续发展的实际需要。推进和完善退牧还草工程必须进一步明确战略思路和战略目标，坚持生态效益、经济效益和社会效益的统一，以增绿促增收，以增收促增绿，使这项工程真正成为促进草原地区可持续发展的生态富民工程。

1.必须下定决心，从战略高度推进退牧还草。遏制草原退化、恢复草原植被是一项艰巨的任务，实施草畜平衡、实现生态与生产同步发展是一个长期的、动态的过程，艰巨性与反复性并存，这就决定了退牧还草不能一蹴而就，必须持之以恒。当前，必须将退牧还草作为我国一项长期的战略任务，全面规划、统筹推进。将工程实施范围从现在的8省区179个县（旗、场），扩大到全国40亿亩中度及重度退化草原。加快实施进程，从目前每年1亿亩扩大到每年5亿亩，争取每8～10年完成一个建设周期，并长期坚持。加大中央投入力度，降低地方配套比例，并对国家扶贫开发工作重点县取消地方配套资金要求。

2.必须统筹生产发展，努力提升草原畜牧业水平。要切实保障退牧还草工程实施过程中草原畜牧业的进一步发展，实现草原增绿与畜牧业增效的双赢。要充实工程建设内容，支持农牧民大力发展人工种草和舍饲圈养，加强牲畜棚圈、饮水设施、防灾减灾设施、品种改良站点、青贮窖和饲草料储备库等建设。要防止“一围了之”、“一禁到底”的简单做法，实行禁牧与休牧、轮牧相结合，在遵循草畜平衡的前提下，科学合理地利用好草原资源。统筹畜牧业建设项目和国家支持畜牧业发展的各项政策，向退牧还草工程项目区倾斜。要依托项目建设，加快转变生产方式，积极发展“公司+基地+牧户”的产业化经营，探索联户经营和合作化经营，支持社会资本通过草原依法流转，兴办家庭牧场和现代化生态牧场，推进草原畜牧业向集约化、产业化、现代化发展。

3.必须坚持以人为本，不断完善支持保障政策。确保农牧民增收增效是退牧还草工程面临的重要任务，也是贯彻落实科学发展观的根本要求，更是决定项目成败、巩固建设成效的关键因素。为了草原生态安全，农牧民退牧、减牧，增加生产成本，理应得到必要的回报。在支持畜牧业提升发展质量和效益的同时，国家应加快完善相关支持保障政策。尽快落实草原生态补偿政策，对农牧民实施超载减畜、人工种草、改良补播、圈舍建设、禁牧休牧等进行必要补贴。提高退牧还草工程饲料粮补助标准，每亩每年不低于10元，并延长补贴年限。要制定鼓励和扶持政策，减少草原承载人口，引导农牧民走出草原，从事非牧产业和其他二、三产业，有效增加农牧民收入。

4.必须立足长远发展，切实兼顾建设与管理。三分建七分管，既要重视建设，更要重视管理。要切实做好项目前期规划、设计、评估论证等工作，坚持实事求是、因地制宜的原则，减少一刀切的做法，允许地方根据总体要求，制定更加切合自身实际的建设方案，确定具体建设内容，以增强项目实施的可操作性。真正落实项目建设管理责任制，明确相关部门和人员的具体职责，建立责任追究制度，坚持权力和责任相统一。加强草原围栏等工程设施的后期管理，落实管护经费和管护责任。加大对破坏退牧还草工程设施、破坏工程区草原植被等行为的打击力度，依法追究刑事责任。高度重视和切实处理好林、草矛盾，防止“一地两证”，坚决杜绝在草原尤其是退牧还草工程区毁草植树的错误行为。加强草原监理体系建设，将工程区草原监理机构建设作为一项硬性任务，充实人员、改善条件、完善设施、增强能力。进一步落实和完善草原家庭承包制度，将工程建设与各家各户的利益紧密结合起来，充分发挥广大农牧民保护草原、管护工程建设设施的主人翁作用。