保健食品生产经营企业监管中的问题及原因分析

近年来，受利益驱使，一些保健食品生产经营者夸大或虚假宣传保健食品功效，有的甚至暗示或明示其有治疗疾病的作用，保健食品安全现状令人担忧。怎样对保健食品市场进行有效的监管，让保健食品更安全？笔者结合保健食品生产经营企业的监管现状及在基层实际监管中发现的一些问题，就如何用科学理念贯穿保健食品监管的全过程，从而做到有效监管作一分析。

监管的现状与存在的问题

不按批准的产品配方组织生产，委托生产企业管理不到位，违法添加违禁药品。企业为降低成本，追求利润，不按批准的产品配方组织生产的行为时有发生。全国33%以上的企业自身尚不具备生产条件，须委托药厂或其他保健食品生产企业加工保健食品；对于委托生产企业产品质量的监管缺失，同样为产品质量埋下隐患。此外，企业为追求保健食品的短期效果，非法添加药品的现象普遍存在。

生产企业缺乏原辅料的管理制度，使产品质量无法从源头严格控制。生产企业在管理中往往不重视对原辅料的管理，不按照备案标准进行原辅料的检验，企业内控的检验标准与国家批准的备案标准有出入。忽视从源头对产品质量进行控制，增加了产品质量的风险隐患。

企业夸大宣传，经营环节秩序混乱。一些保健食品生产经营企业在宣传广告中带有疗效断言或保证，在广告中宣传其产品对疾病有治疗作用，甚至治疗有效率达90%以上；有的在广告中超范围宣传，保健食品获批时只有一种保健功能，到了广告中就变成了多种；有的采用模糊概念迷惑消费者，如卫生部门批准核酸类保健食品具免疫调节、抗疲劳功能，在广告中摇身一变成了基因食品。这些都造成了保健食品市场流通秩序的混乱。

非法使用保健食品批准文号、标志。主要是一些生产企业不符合《保健食品良好生产规范》要求，不具备保健食品自检能力，片面重视广告宣传和市场营销而忽视生产条件、设备的更新改善。此外，盗用保健食品批准文号、冒用保健食品标志、生产经营假冒保健食品、未经批准擅自生产保健食品等行为，在保健食品生产经营过程中也比较常见。

忽视新产品的更新研发，资金过多投入广告。据不完全统计，我国保健食品生产企业用于科研的经费支出占销售收入的1.6%，而广告投入却占了6.6%。有些企业在市场中找卖点，看什么保健食品卖得好，立即上马开发，造成低水平重复生产，缺乏国际竞争实力。

问题形成的原因

法律法规体系不完善，多部门分段监管造成对保健食品监管不到位。截至2007 年，我国共出台了保健食品相关法规、规章128 部。这些繁多的法规、规章并没有实现对行业的良好规范，反而给保健食品的市场整顿和监管带来了一些执行上的困难。2003 年机构改革后，保健食品的监管机构涉及食品药品监管、卫生、质检、工商、出入境检验检疫、海关等多个部门。多部门分段监管形成了一些监管的真空地带，给企业管理制度的制定和规章的执行带来了困扰。《保健食品管理办法》中缺少针对委托加工、异地经营等行为进行管理的条款，缺少对不按卫生行政部门审批的配方和工艺生产保健食品的罚则，依法管理缺乏力度，造成针对委托加工、异地经营管理的不到位，使一些不法企业有机可乘。

审批与监管脱节，暴露出监管的盲区。《保健食品注册管理办法》规定，现阶段，保健食品监管由各级卫生行政部门负责，没有明确规定省以下食品药品监督管理部门对市场上保健食品的具体监管职能。保健食品注册审批纵向断层，审批注册与市场监管横向脱节，“管得着的难看到，看得着的难管到；审批的难监测，监测的不审批”，制约了省以下食品药品监督管理部门对保健食品的监管。

保健食品利润较高，经营者见利忘义，违规操作，扰乱市场秩序。许多保健食品生产企业急功近利，擅自改变生产工艺，原辅料以次充好、低限投料，盗用批准文号、标志……使得保健食品市场假货泛滥。同时，经营者见利忘义，违规操作。企业缺失诚信，在经营活动中坑蒙拐骗、尔虞我诈、压价销售、抢注商标、偷税漏税。

消费者缺乏对保健食品的理性消费意识及辨别保健食品真伪的能力。一些产品的夸大宣传，造成了消费者对保健食品的盲目追捧。同时，社会对保健食品规范性及安全性方面的宣贯较少，大部分消费者不具备辨别保健食品真伪的能力，使不法分子有机可乘，助长了保健食品市场的混乱。