论民生法治的法律救济①

王官成

(西南政法大学,重庆 400031)

论民生法治的法律救济①

王官成

(西南政法大学,重庆 400031)

“民生法治”是党的十七大后法学界提出的一个崭新的研究课题。民生法治最根本的就是要对民生权利提供法律保障,对侵害民生权利实施法律救济。从我国目前教育、就业、收入分配和社会保障这四大民生基本问题的法治实践来看,我国民生法治的法律救济存在着很多不完善的地方,需要我们在理论和实践层面上作出认真的思考,为民生法治的实施提供强有力的保障。

民生法治;民生权利;法律救济

“民生法治”是党的十七大召开后法学界提出的一个崭新的研究课题。所谓民生法治,是指在维护国家法治统一的前提下,充分运用法律手段管理各项民生事务,以维护和保障广大人民群众的正当利益,进而为民生问题的解决提供强有力的法律保障。民生法治既是一种治国思想,也是一种治国方式,还是一种社会秩序和社会状态。它根植于我国不断推进的社会主义法治现代化的建设进程中,在我国经济社会发展过程中占据着特殊而重要的地位。民生法治需要探讨的问题很多,本文着重就民生法治的法律救济作一些思考。

一、我国民生法治的法律救济存在的主要问题

“无救济则无权利”又作“救济先于权利”或“没有救济的权利不是权利”。这句古老的法律谚语告诉我们:法律对公民权利、自由规定得再完备、列举得再全面,如果在这些权利和自由受到侵犯之后,无法获得诸如复查、行政复议、仲裁、诉讼等有效的法律救济,那么这些法律上的权利和自由都将成为一纸空文。所以,法律救济是民生法治的一个重要内容。救济有公力救济和私力救济之分。在依法治国,建设社会主义法治国家的今天,公力救济更能彰显权力本位和法律在社会生活中的至上权威,是法治国家的一个基本标志。而私力救济则适用于较少的场合,且是因为如不采取即时的私力救济,自己的权利就会得不到保障。民生法治的建设、运行和实现都离不开公力救济,没有完善的公力救济,民生法治就只能是个口号,一个美好的愿望。我们所说的公力救济就是法律救济,从我国目前教育、就业、收入分配和社会保障这四大民生基本问题的法治实践来看,我国民生法治的法律救济存在着以下主要问题。

(一)社会保障法律救济不完善

一方面,我国的社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险,根据现行规范性法律文件对社会保险救济的规定来看,只有劳动者的社会保险和城市居民的最低生活保障权可以按劳动争议或行政争议处理。而非劳动者的社会保险权和城市居民除最低生活保障权以外的其他社会保险权一旦遭受侵犯,现行法律规范却没有规定法律救济的措施。另一方面,对劳动者的社会保险和城市居民最低生活保障权通过劳动争议或行政争议进行处理时也存在着一些不足,一是“先仲裁,后诉讼”的救济途径,导致发生社会保险争议后,寻求法律救济的成本过高,效率低下,而且还可能因仲裁时效过短导致用人单位逃避法定缴费义务。二是行政争议处理的规章制度如《工伤保险条例》、《城市最低生活保障条例》、《社会保险行政争议处理办法》、《社会保险费征缴暂行条例》等,都有一个共同的特点,那就是保险权益受侵犯后可以申请复查或申请复议,如对复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼,这种处理方式太单一,容易使行政权力与责任脱节,不利于督促行政机关依法行政。

(二)教育法律救济不完善

我国《宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。受教育在我国既是一项权利,也是一项义务。受教育权在我国既然是一项宪法性权利,就必须有一系列相关的其他教育法律、法规予以保障。为此,我国制定了《义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》等法律法规。但是有关受教育权法律救济的法律规定却存在着一些不足,导致受教育权很难完全受法律保障,许多受教育权纠纷至今仍值得深思。如 1998年北京科技大学学生田永起诉北京科技大学拒发毕业证、学位证案。①该案的案情是这样的:田永于 1994年 9月考取北京科技大学,取得本科生的学籍。1996年 2月 29日,田永在一次考试中随身携带写有公式的纸条,被监考老师发现。同年 3月 5日,学校以“068号通知”,认定田永的行为属于夹带作弊行为,对其作出按退学处理决定,并于同年4月 10日填发了学籍变动通知。但该处理决定和变更学籍通知未直接向田永宣布、送达,也未实际给田永办理有关退学的手续,田永继续在校以该校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。1998年6月田永所在院系向学校报送田永所在班级授予学士学位表时,学校以田永已按退学处理、不具有北京科技大学学籍为由,拒绝为其颁发毕业证,亦未向有关教育行政部门呈报毕业派遣资格表。1998年 10月 19日,田永以北京科技大学为被告,向北京海淀区人民法院提起行政诉讼,要求学校发给毕业证和学位证。1999年 2月 14日,北京海淀区人民法院作出一审判决,判决原告胜诉。理由是:对原告的作弊处理是依据校内的一个文件,但这文件严于教育部的《普通高等学校学生管理规定》,故无效,且又未送达;学位证书是评价个人学术水平的尺度,应按《中华人民共和国学位条例》及《实施细则》办理。学校不服上诉,北京市第一中级人民法院于 1999年 4月 26日作出终审判决,维持原判。我国公民受教育权法律救济的不足之处有三:一是关于公民受教育权的实体法颇多,但缺乏明确具体的程序保障机制。没有程序法的完善和保障,再完备的实体法也不可能在实际生活中得以运用。目前我国的教育立法比较原则、粗糙,程序性的规定很少且操作性不强,很难使公民的受教育权得到法律救济。二是司法在教育纠纷中难以发挥作用,由于我国高校的法律地位不明确,学生申诉制度在法律性质上不明确和《行政诉讼法》对人民法院受理行政诉讼案件范围规定的不确定性,导致公民的受教育权在遭到侵害时得不到应有的司法救济。三是对侵犯受教育权者的法律责任规定不明确。也许是我国在教育立法上的技术还不成熟,也许是立法者对有关教育立法不太重视。我国的教育法律法规对未成年人的父母及其他监护人乃至学校违反义务教育职责的法律责任没有明确规定,这就给处理侵害公民受教育权的案件带来了相当的困难。

(三)就业法律救济不完善

我国目前的就业形势并不乐观,公民的就业权并没受到切实的保护,究其原因,与公民就业权遭侵犯的法律救济不完善有很大的关系。其主要不足有三:一是遭就业歧视后的法律救济途径甚少。目前我国的就业歧视比较普遍,如性别歧视、身高歧视等。但我国对就业歧视问题没有专门的处理机构。在司法实践中,绝大部分的歧视案件没有被法院受理。二是没有对订立劳动合同之前的就业争议规定救济措施,已经公布实施的《中华人民共和国劳动合同法》只能调整用人单位和劳动者因签订合同而发生的争议,很难保护劳动者在就业过程中的合法权益。三是用人单位用人标准不规范。相对于用人单位而言,就业者处于相对不利地位,如果任由用人单位无限制地行使其用人自主权,就会给用人单位侵犯就业者的合法权益埋下伏笔。当然,并不是说完全无视用人单位的合法权益,而是要用法律规制其用人行为,要在既能维护用人单位的合法权益、又不损就业者的权利之间找一个平衡点。

二、完善民生法治法律救济的对策

(一)建立宪法诉讼制度

社会保障权、受教育权、劳动就业权是宪法规定的公民基本权利。近年来,司法实践中已有部分案件涉及到宪法诉讼问题,法学界就保护公民宪法基本权利引发的建立宪法诉讼机制的讨论和研究取得很大进展并引起社会各界的重视。宪法至上是民生法治的最高体现,是民生法治建设的关键,如果宪法不能在现实生活中被广大群众用作维护自己合法权益的锐利武器,那么宪法的价值、法律的效力和在社会生活中的至上权威就得不到充分体现。在我国目前的司法实践中,宪法被排除在法院适用范围之外,这导致了没有由法律法规具体化的公民宪法基本权利得不到司法救济。由于部分社会保障权、受教育权、劳动就业权等民生权利没有具体的法律法规作保障,所以,加强对宪法权利的保护,可以探索由法院直接援引宪法条文作为审判依据,尽快建立违宪审查制度。

(二)劳动者因就业与用人单位发生劳动争议时,实行举证责任倒置

用人标准、单位规章制度等都是由用人单位制定的,一旦就业者在就业过程中遭遇到了歧视或者不公正的对待,其向法院提起诉讼后很难有确实充分的证据,这显然对就业者是极为不利的。因此,只要就业者提出了初步证据,受到了用人单位不公正的对待,就由用人单位证明自己在录用过程中没有不公正对待就业者的行为,如果用人单位不能举证证明自己无过错,则推定就业者的主张成立。除此之外,有必要对订立劳动合同之前的劳动争议作出规定,扩大人民法院受理劳动争议案件的范围,最大限度地保护劳动者的利益。

(三)完善受教育权的法律救济制度

针对目前我国公民受教育权法律救济方面存在的问题,应采取以下措施。第一,完善受教育权诉讼程序保障机制。必须加快学生受教育权保护程序的制度化步伐,填补程序上存在的漏洞。我国教育立法应对高校管理过程引入正当程序作出明确规定,建立体现公开原则的公布制度、告知制度、案卷制度,体现参与原则的质询制度、建议制度、听证制度,体现公平原则的回避制度、合议制度、调查制度和责任制度等,切实保障学生的受教育权不受侵害。第二,司法介入教育纠纷。既然受教育权被规定在宪法和其他法律法规中,就应完善受教育权遭侵害时的法律救济措施,要尽快建立把教育权侵害救济纳入司法程序的机制。立法上把公立学校的管理界定为行使国家公共权力的活动,当其侵犯学生受教育权时得成为行政诉讼被告,改变目前人民法院不受理此类案件的现状。这里的行政诉讼被告不但包括公立学校,还包括其具体行政行为侵犯公民受教育权的行政机关或法律法规授权的组织及其工作人员。第三,完善相关法律监督制度,明确法律责任。教育行政部门作为管理教育活动的国家机关,应受到广大群众、新闻媒体等社会力量的监督和其他国家机关的监督,它必须对这些监督力量所反映的问题及时进行全面的调查、核实并作出处理。如果人民法院受理了公民因受教育权被教育行政机关侵害的行政案件,教育行政部门应积极履行法定义务。如果有能力执行人民法院的生效判决、裁定而不予以执行,要追究相关责任人的法律责任。第四,完善教育行政复议制度。我国目前的《行政复议法》明确规定了公民的受教育权被行政机关的具体行政行为侵犯时有权申请复议。要加强复议机构的队伍建设,设置专项经费,加强对专职人员的培训,明确被申请主体的法律责任。

(四)改变我国目前劳动者和用人单位之间的社会保险争议的处理方式

我国目前的社会保险争议是按照劳动争议处理的,这种处理方式值得商榷。因为这两种争议性质不同:劳动争议是平等主体间的纠纷,属于私法争议,可以通过协商解决。社会保险争议的内容是执行社会保障法律法规,属于公法性质的纠纷。用人单位不缴纳社会保险费,不仅损害了劳动者的利益,同时也侵犯了国家和社会利益。所以,社会保险争议应以其他方式处理,如可以设立专门的社会保障法庭。

(五)组建平等就业委员会

目前,就业者在就业过程中受到歧视的现象广泛存在,而我国又没有专门的机构处理此类事件,导致当事人的合法权益受到侵犯后诉投无门。所以,有必要借鉴西方国家特别是英美在这方面的做法,组建平等就业委员会,明确其法律地位,赋予其相应的职责和权力,受理就业者就业过程中因遭遇歧视和其他不平等待遇而提出的申诉,并对申诉案件进行调查处理,为就业者提供相关的咨询服务,向用人单位宣传公平就业政策及违反公平就业政策应承担的法律责任,支持受害人就公平就业权受侵犯提起诉讼。

(六)赋予劳动仲裁委员会终局裁决权

目前我国的劳动争议案件实行的是“一调一裁两审”的制度,仲裁是诉讼的法定前置程序,造成了司法资源浪费,损害劳动仲裁的权威性,不利于及时有效、经济地解决劳动争议。笔者认为应裁审分离,如果当事人就劳动争议提请仲裁,劳动争议仲裁委员会就有终局裁决权。当然,劳动争议是否进行仲裁,按当事人意思自治的原则决定。为了达到这样的目的,必须使劳动争议仲裁委员会成为独立法人,这样才能公平、公正、及时、有效地解决劳动争议,维护劳动者的合法权益。

(七)规范用人标准

用人单位虽然有制定规章制度和用人标准的自主权,但这种自由是相对的,必须受到法律的限制,用人单位的用人标准不能违反法律规定。只要求职者或受雇者在性别、年龄、身高、身体健康状况等方面没有对用人单位的正常运转和工作效率产生显著影响且符合其它要求,用人单位就没有理由不予以录用。如果用人单位的规章、制度、标准违反了法律或社会公共利益,应视为无效。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)

DF51

A

1003—4145[2010]06—0074—03

2010-01-23

王官成(1962-),西南大学兼职教授、西南政法大学法学理论专业博士研究生、硕士研究生导师。