美国大都市化衍生的中心城市与郊区的矛盾及其影响＊

刘建芳

(南通大学 文学院,江苏 南通 226019)

美国大都市化衍生的中心城市与郊区的矛盾及其影响＊

刘建芳

(南通大学 文学院,江苏 南通 226019)

美国大都市区是中心城市和与其有内在关联的郊区共同组成的区域,大都市区凭借其特有的综合性和整体性优势,构成美国经济增长的中枢。然而,美国大都市区发展到一定程度,其中心城市和郊区的发展出现失衡,对美国大都市区的经济、政治、社会和文化等方面产生深远影响。我国的城市化水平与美国相比尚有距离,但在大中城市和沿海地区的城市已接近这个水平,因此郊区化将逐渐展开,传统的高度集中的单核城市发展模式将面临挑战,有前瞻性的制定相应政策应该提上日程。

美国大都市区;中心城市;郊区;矛盾及影响

进入 20世纪以后,美国城市发展的主要模式是大都市区化,大都市区是指中心城市和与其有内在关联的郊区共同组成的区域,而不是传统意义的城市和郊区。然而,大都市区发展到一定阶段,其衍生的中心城市与郊区的矛盾却凸显出来,对美国城市发展乃至整个美国社会产生直接和间接影响。随着我国城市化进程的加快和城市经济规模化发展,将会有很多的大城市向郊区化阶段推进。总结美国大都市化的中心城市与郊区发展的经验和教训,为我国城市化发展之路提供借鉴,具有十分重要的现实意义。

一、大都市区的中心城市与郊区的演变

20世纪初至 40年代,美国开始形成大都市区,并逐渐发展成为全国普遍发展的主导模式。早期大都市区的结构为一个中心城市加上众多的居民郊区和工业卫星城市,整个大都市区一般只有一个商业区,既是中心商业区,也是就业、购物和文化中心,可谓整个大都市区的核心,形成单中心结构,大都市就像纽带一样将众多的郊区与中心城市紧密联结起来。中心城市作为美国经济的中枢发挥着重要作用,不仅吸引了大量的资金和劳动力,而且为城市经济注入新的血液和活力,通过辐射功能,带动了边远地区工农业发展,推动了区域经济的发展和城市化过程,此时的中心城市居主导地位,郊区则是城市功能外延的产物,位于中心城的行政界限以外,尽管已经城市化,但在经济、文化上对中心城市仍有很大的依赖性,可谓政治上独立于中心城市的社区。有学者作过调查,郊区公司 53%的会计服务和 71%的法律服务来自中心城市的相关事务所。①王旭:《美国城市化的历史解读》,岳麓书社 2003年版,第 24页。美国对外竞争的实力主要体现在它的大都市,体现在大都市区的核心地区——中心城市,中心城市的发展得益于对周边城镇大规模的兼并。如 1898年1月,纽约市与其周围的县合并,新的纽约市包括 5个部分,除了原有的曼哈顿岛以外,又增加了布鲁克林 (金斯县)、昆斯 (昆斯县)、里士满 (斯塔滕岛)和布朗克斯等,纽约市的面积由 44平方英里增加到 299平方英里,增加了 155平方英里,人口几乎增加了 200万,使其稳居美国第一大城市的位置。又如 1890-1920年间,洛杉矶通过对 22个郊区的兼并,使其面积由 29平方英里增加到 364平方英里。与此同时,其他许多城市也通过兼并扩大了规模。中心城市通过对郊区的兼并,扩大了市区的面积,增加了市区人口和财产,扩大了市区的财政税收,对于解决中心城市的社区问题、福利开支、基础设施的维修和改善等发挥了很大作用。市区对郊区的兼并,也把原来在政治上分立的郊区置于市区的统一管辖之下,在一定程度上克服了城市和郊区各自为政的混乱现象。这种兼并的盛行与成功,深刻反映了在 19世纪后期至20世纪前期,中心城市在大都市区的主导地位和巨大影响。郊区也在这种兼并中得到实际的好处,中心城市兼并郊区以后,有利于地产价格的上涨和商业机构的经营活动,为郊区提供各种城市基础设施,如饮水、地下管道、消防、学校、医疗设施等,因而早期的兼并活动比较顺利。

中心城市与其所在的大都市一起日新月异地向前发展的同时,人口和企业的郊区化因汽车工业的迅速崛起而骤然加快。20世纪 20年代美国郊区化速度加快,这种趋势在芝加哥、纽约、费城、底特律和克利夫兰等大城市非常明显,不过在城市化起步较晚的西部和南部,中心城市与郊区则是同步发展;在休斯顿、查尔斯顿和达拉斯等城市,中心城市的发展仍快于郊区。随着郊区中上阶层人口的增加,郊区已有能力为自己的居民提供各种服务设施,也有效地管理自己的区域,他们开始抵制中心城市的兼并活动,造成中心城市在大都市区的面积因郊区不断向外扩展而逐渐缩小。纽约、底特律、费城、克利夫兰、圣路易斯、华盛顿和波斯顿等城市仅占其大都市区面积的 25%,洛杉矶和芝加哥分别为 40%,只有休斯顿、圣迭戈、凤凰城等新兴城市占其大都市的 50%以上。①Barry Shwartz,ed,“Changing Face of the Suburbs”[M],The University of Chicago Press,1976,p106.人口和工业迅速郊区化,致使商业、娱乐业乃至办公业也迅速郊区化,这些郊区商业区如众星捧月拱卫在中心城市周围,分担了中心商业区的许多功能,从而形成多中心结构。美国大都市区的多中心化,使郊区与中心城市的纽带日益松弛,特别是在中心城市的周围涌现许多堪与中心城市相抗衡的“超级郊区”,这些“超级郊区”发展成为能够与中心城市相抗衡的次中心,“超级郊区”周围甚至衍生出自己的郊区,并与中心城市保持适当距离,减少了对中心城市的依赖。20世纪 70年代,郊区发展势头不减,郊区与中心城市各居半壁江山,那种传统上的单一中心城市结构演化为多中心格局,由此导致了中心城市和郊区发展的失衡。

二、中心城市和郊区发展失衡

首先,富有人口的郊区化直接促成城市政治中心的转移。对中心城市来说,大量人口的迁出就意味着政治选票的流失。在全国政治舞台上,1975年以来,代表中心城市的议员在国会众议员减少了 21%,而郊区则增加了 127%,居绝对多数地位。在直接负责城市问题的“银行、住房和城市事务委员会”中,代表中心城市的议员由 37%降至 24%,郊区则由 21%增至 54%。②梁茂信:《当代美国大都市区中心城市的困境》,《历史研究》2001年第 6期。在地方选举中,郊区成为多数美国政治家新的大本营,他们为了维护自己选民的利益,“随意将应由中心城市支配的各种资源调归郊区人使用。”③美国会参议院银行业、住房与城市事务委员会:《美国城市状况》,华盛顿特区 1993年版,第 108页。造成政治上和利益上的失衡。随着郊区实力的增强,郊区的独立性倾向也随之增强,郊区不在对中心城市俯首听命,任其摆布,当中心城市再采取兼并郊区土地、扩大市区面积、通过区域规划对郊区的发展进行束缚时,郊区则展开斗争,中心城市与郊区形成两个不同的世界。

其次,社会财富分配不均,利益失衡。在美国城市化进程中,城市居民的收入一直高于郊区居民,直到 1960年,城市居民平均收入还高于郊区居民 5个百分点。但到 1973年,这一比例倒了过来,城市居民的收入低于郊区 4个百分点,1980年这一差距扩大到 11个百分点,1989年再达到17.5个百分点。中心城市居民的平均收入远低于郊区,穷人比例远远高于郊区。从分布看,城市越大,中心城市与郊区的贫富差距就越大,中心城市的穷人和少数民族生活困苦,迫切需要政府机构的救济,但是,由于白人富裕阶层和中产阶级的郊区化,不在向中心城市缴纳财产税,使中心城市的税源日渐枯竭,市政府财政捉襟见肘,没有能力拿出更多的资金去救济穷人和黑人等少数族裔的贫民。

再次,人口和就业分布失衡,城区就业职位减少。郊区化往往与城市中心地区发展变化有关,甚至是与城市中心区的某种衰落有关。20世纪初,美国的城市郊区化过程开始,人口大量流向郊区,郊区人口迅速增加。到 1950年,美国大都市区人口的 59%在中心城市,40%在郊区,到 1990年,这个比例正好反了过来,60%在郊区,40%在中心城市。④阿兰·阿尔舒勒等编:《美国大都市管理与机遇》,华盛顿特区 1999年版,第 24页。1970年美国郊区人口首次超过了市区人口,成为一个以郊区人口为主的国家。人口和就业的流向是一致的,郊区的就业机会也随之增加。20世纪 60年代,美国 15个最大的大都市区中,中心城市的工作职位从 1200万个减少到 1120万个,而郊区的工作职位则从 700万个增至 1020万个,城郊几乎持平。就全国所有的大都市区而言,1970年在郊区的从业人员中,到中心城市上班的只有 28%。1975-1980年,从各产业部门就业所占比例来看,美国劳动部对 17个选出的都市区的调查显示,到 1988年,制造业就业率 62%、商业的57%、服务业的 56%已转移到郊区。⑤张鸿雁:《侵入与接替》,东南大学出版社 2005年版,第 473页。中心城市穷人和少数族裔为了就业,需要通勤到郊区,这与中产阶级通常由郊区到中心城市的通勤呈相反的方向,被称为“反向通勤”。由于中心城市的许多贫困家庭没有能力购买汽车,如曼哈顿黑人和西班牙裔家庭没有汽车的比例分别高达 84.7%和83.5%,这些人主要靠公交上班,然而,战后美国城市公交日趋衰落,城郊之间的公交更是发展滞后,况且,昂贵的交通费用也使城市贫民无力承担。因此,许多中心城市的贫困人口和少数族裔,既不能在中心城市找到适合的就业机会,也没有能力到郊区就业,中心城市的失业率远高于郊区的失业率。

最后,城市社会空间的非均衡化导致种族和阶级隔离。由于郊区实行的排他性区域管理以及与中心城市权限的差异,郊区成为低税收、高收入、高生活质量的中产阶级的居住地;而城市中心区的商业、教育、居住等功能逐渐减弱,成为失业者、黑人、少数民族等城市贫民的滞留区,这里的犯罪率较高、学校衰败,社区服务短缺,形成中心城市与郊区社会的空间隔离。由于居住人口的多样化,在地域空间上分化为一个个不同收入层次、不同种族的相互隔离的居住区,如高收入白人居住区、高收入非白人居住区、中等收入白人居住区、低收入居住区等居住社会类型。在教育、社会福利、文化设施等方面,中心城市和郊区之间反差也很大,特别是黑人教育的落后,对黑人造成极大影响,根据麦科恩委员会的一项调查,按照国家规定的 8年级学生识字标准,洛杉矶白人中产阶级社区学生阅读单词的正确率为 79%,墨西哥裔美国人的居住区博伊尔海茨和东洛杉矶的学生为 16%和 17%,而以黑人居民为主的瓦茨和阿瓦朗区的学生仅为 13%和14%。因此,该委员会称黑人的学校处于一种“文化贫困的环境中”。①孙群郎:《美国城市郊区化研究》,商务印书馆 2005年版,第 213页。

可见,大都市区的中心城市与郊区的发展,对区域经济、社会和文化产生了深刻的影响,可谓一把“双刃剑”,中心城市与郊区次中心结合起来,构成了大都市区的复中心结构,出现一种全新的“城市景观”,中心城市的作用得以充分发挥。郊区城市化缓解了老的中心城市过分拥挤、环境恶化、基础设施落后和发展空间不足的压力,但另一方面,又衍生出新的经济社会问题,造成中心城市和郊区的矛盾,产生不良影响。

三、失衡与矛盾带来的影响

1、中心城市“空心化”和经济衰退。

郊区的骤然兴起是以牺牲城市为代价的,它将导致中心城市经济地位的弱化。城市病是城市空心化的一个驱动力,使中心城市产生排斥力 (地价上涨、交通拥挤、环境恶化等)和郊区产生吸引力 (低价低廉、区位优势、空间广阔等),大量企业迁往郊区,郊区的增长较中心城市快。产业的郊区化使中心城市丧失了在大都市区中传统的主导地位,政府收入来源萎缩,财政拮据。1970-1975年,美国 153个大城市中有 95个人口减少。②K·L·布雷德伯里:《城市衰落及美国城市的未来》,华盛顿特区 1982年版,第 29页。富裕的白人中产阶级离开城市,贫穷的工人和少数族裔蜂拥而至,中心城市留下的是低收入阶层,这些人不仅纳税能力有限,甚至一部分人还需要政府的救济,这更加剧了政府的福利支出,在这种收入与支出的“两面夹击”下,许多城市难以为继,不得不依靠举债维持局面。20世纪 60年代,很多城市债台高筑,这个局面不仅限于一两个中心城市,而是遍及全国。无奈之下,惟有联邦政府出面解围,20世纪 60年代中期,约翰逊政府实施“向贫困宣战”的计划,加大对地方政府的财政开支,最终使这种局面有所缓解。70年代,美国经济陷入长期萧条,联邦政府也无暇顾及,中心城市债务再次恶化,达到其年预算的 5%,这个数字仅次于 30年代经济危机时期的 8%。其中纽约市政府债务高达 75亿美元为全国之最,芝加哥、底特律、克利夫兰、波士顿等虽未达到纽约那样的严重程度,但也都在债务困扰下无力自拔。③王旭:《美国城市发展模式》清华大学出版社 2006年版,第 336页。

城市失去富裕人口,商业萧条,城市百货商店不断倒闭,20世纪 80年代,在底特律的市中心只剩下一家大的百货商店,而且还处于亏损之中。工业和商业的萎缩使城市不再拥有大量的就业机会,据布鲁金斯研究院研究员布鲁斯·凯茨的统计,70年代,纽约减少了 60万个工作岗位,造成 5亿美元的税收损失。④李庆余、周桂银:《美国现代化道路》,人民出版社 1994年版,第 120页。中心城市失去了原有的丰厚财政税收源泉,导致经济的萧条和衰退。税收聚减的同时,城市开支增加,特别是用于公共福利和救济方面的开支加大,城市大部分居民是靠养老金生活的老人、低收入的少数族裔和贫穷工人。底特律市政府付出的养老金占政府开支额的 17.9%,布法罗为 18%,新泽西一个市有三分之一的人靠福利救济为生。城市还受郊区和国家的“盘剥”,城市拥有许多非税收机构,如政府部门、教堂等,这些机构不产生价值,但耗资巨大,城市还要无条件地为无数全国性的或地区性的机构提供服务,如出资建造和维持机场、博物馆及各种文娱设施,城市财政因此常常捉襟见肘。中心城市给郊区居民提供了公共服务,包括教育、交通、行政管理、基础设施建设等,受益的包括郊区人口,而郊区居民却没有义务向中心城市纳税,这就增加了中心城市额外的财政负担。

2、产业结构优势向郊区倾斜。

中心城市与郊区在产业上存在着一定的相互消长的关系,郊区投资的增加往往意味着中心城市投资的减少。中心城市与郊区的产业分工关系基本遵循了区域分工的比较优势原则,郊区在制造业、房地产业、批发、零售业等产业方面的优势使中心城市逐步放弃了这些产业,郊区城市功能的完善以及大规模的工业、劳动力搬迁到郊区,各种产业发展的越来越齐全,郊区最终脱离了中心城市。中心城市逐步从工业生产的中心转变为特殊的商业、专业部门和社会服务的中心,尤其转变为向政府和专业部门服务的中心,产业结构的单一化比较明显。中心城市成为以公司和政府办公设施的综合体为核心,辅之以银行、贸易中心、宾馆、餐馆、百货商店和相关的商业及私人服务的后工业化城市。1980年美国部分都市地区的统计,郊区制造业超过城市,郊区工业比重占整个地区的 54%,而中心城市只占 46%。费城的普鲁士金、新泽西的契利等在郊区大量投资于营业性大楼,长夜的繁荣使郊区成为居民娱乐和消遣的地方。零售业和制造业是反映城市功能的重要指标,中心城市丧失了这两方面的优势,郊区则反客为主,两者经济区位功能发生了根本性的变化。

3、社会阶层的区域分离,暴力事件不断。

美国城市是个异质社会,城市各种族、各阶层在一定程度上处于彼此隔离的状态,这在美国被称为种族“马赛克”。早在 20世纪初,芝加哥学派的社会生态学家帕克和伯吉斯通过考察发现,城市各种族分聚一地,以拼图形式存在,而不是相互渗透。⑤马丁·约瑟:《普通社会学》,格拉斯格 1986年版,第 226页。在郊区化过程中,中心城市有廉价的住房,越来越多低收入人群、不同种族集中在中心城市。1990年,郊区中等家庭的收入比中心城市同类家庭高出了 38%,在人口大于 100万的大城市地区,郊区住户的收入比中心城市住户高 45%,在相对较小的大城市地区,差值为 26%。①李丽萍编译:《论美国中心城市与郊区之间的联系》,《城市发展研究》1997年第 6期。中心城市以服务业为主,其中很大部分是高级的服务业,需要较高的劳动技能,而中心城市人口的文化素质和专业技能水平相对较低,有些人甚至是文盲,这就使得这部分人很难在中心城市找到工作。而那些对劳动力素质要求不高的产业(主要是制造业)又主要在郊区,许多买不起私家车而依赖公共交通的城市穷人难以进入郊区工作。就业机会的空间不均等又造成了族群的社会分离,贫困人口中少数族裔居多,他们因就业、福利等方面的竞争而引发的与其他种族之间的暴力冲突不断发生,特别是二战以后,黑人大规模向城市迁移带来严重的社会问题,引起后来的种族骚动和 20世纪 60年代的城市危机。仅 60年代美国全国各大城市爆发的暴力冲突平均每年达百余次。1967年 7月纽瓦克骚乱后,约翰逊总统任命一个高级委员会调查骚乱的原因,该委员会在大量调查与论证的基础上,向总统提出一个清晰的结论:“我们的国家正在走向两个社会,一个是黑人的社会,另一个是白人的,两个社会分离而且不平等。”②王旭:《美国城市史》,中国社会科学出版社 2000年版,第 257页。这些问题的不断发生在客观上产生一种“推力”,使更多的人口和企业迁离中心城市,导致了中心城市与郊区在教育、文化、阶层矛盾、社会保障、城市基础设施、社会负担、环境保护和城市管理等方面形成了明显的区域差异。种族问题、贫困问题、大都市区管理混乱问题等等困扰城市,城市郊区出现分野,形成了一道无形的鸿沟。

4、政治重心驻足郊区,政府机构“碎片化”。

经济重心向郊区转移,政治重心也相应驻足郊区。与政治力量对比变化同步出现的是大都市区地方政治分散化或零碎化,中上层社会的白人迁居郊区后为了避免中心城市的种种问题,在郊区成立了自己的政府。按照美国的政府组织形式,郊区政府和其他地方政府一样,享有相对独立的自治权和自决权,都是平等而独立的政治实体,在行政上互不相属。由于郊区化的发展,大都市区内独立的政治小单位不断增多,纽约大都市区内的政治小单位多达 1400个。③Scott Greer,“Governing theMetropolis”,Westpore,Connecticut:Greewood Press,1962,P52.1962-1982年间,美国大都市区政府数量由 2.18万个增至 2.98万个,增长 36%,其中特区政府由 6,153个增加到 11,725个,增加了 90%以上,而县、乡和自治市政府分别增加了60%、44.9%和 43.1%。④D·宾厄姆等:《美国地方政府的管理 -实践中的公共行政》,北京大学出版社 1997年版,第 38页。这样多的政治小单位合作非常困难,任何规划方案都很难付诸实施,政治效率低下,特别是跨越行政区域的洪涝灾害、空气污染、供水和排污等城市社会问题的解决就更困难了。郊区聚集社会的中上层,经济实力大大增强,政治权利也日益增强。1972年联邦众议院中有145名议员来自农村地区,有 290名来自大都市,在这些大都市区议员中,仅有 100名代表中心城管辖的地区,而代表郊区的议员则有 130名,余下的 60名属于城乡混合型地区。郊区不再对中心城市俯首听命,而是与之展开对抗与竞争,并经常挫败州政府官员和中心城市官员提出的不利于郊区的各种议案,在市郊斗争中屡屡获胜。丹佛曾试图通过兼并郊区土地,扩大市区疆界来摆脱困境,但是在郊区联合抵制下,科罗拉多州议会于 1974年通过一个叫做“庞德斯通修正案”的州宪法修正案,禁止丹佛进行新的土地兼并,使丹佛的反郊区化措施失败。郊区与市区之间日渐形成鲜明的政治格局,郊区日益成为共和党的阵地,而城市则成为民主党的大本营。换句话说,社会差别在都市的区域空间中打上烙印,由此产生的政治差别又反过来加深了社会差别的本身。

5、种族和文化差异拉大。

郊区化兴起后,一种与城市生活方式迥然不同的郊区生活方式形成,并逐渐成为一种新型郊区文化。少数民族在工作场所与白人有较多的经济联系,但很少与他们有居住和社会交往,中心城市与郊区之间缺乏接触,增加了双方的陌生感。郊区是上流社会和中产阶级的集散地,由于经济上、政治上和人种上的同质性,使郊区人在政治上更倾向于民主。他们大多重视子女教育,把郊区视为家庭主义者的理想实现地。家庭主义是以家庭的福利,尤其是儿童的教育、心理发展及价值观念的追求为生活的中心;一般中产阶级的家庭认为,城市中心的教育与社会环境低劣,郊区则是养育后代的好地方,郊区居民更倾向于家庭取向,显现了家庭生活责任与生活方式,并创造新型的社区与邻里关系。“比起市区居民,城郊居民更频繁地参与志愿组织、政治活动、俱乐部和非正式的邻里关系。中产阶级的郊区人把参加社会团体看成增加流动性的手段和交往方式。”⑤康少邦、张宁译:《城市社会学》,浙江人民出版社 1988年版,第 137-138页。‘同时,对生活环境质量提出了更高的要求。无论从郊区的社区环境、家庭生活,还是人际关系和个人行为方式而言,都已形成了与中心城市明显不同的一种新型文化。

综上所述,中心城市和郊区的失衡以及引发的各种矛盾,对美国城市化的进程产生直接和间接的影响。从理论上讲,大都市区以及其大城市的经济优势在于集聚经济效应,中心城市的主导作用显而易见,但随着郊区的发展,城市和郊区的整体实力发生变化,美国经济结构不断发生重大变革,中心城市地位受到空前的挑战,中心城市经济优势减弱,甚至主导地位能否保持也成了问题,长此以往,势必危及大都市区和美国区域经济结构的稳定。一些学者甚至认为大城市已经过时或即将过时,这种观点误导许多郊区居民抽回他们对中心城市的经济和其他援助。对于这种现象,美国学术界不无忧虑,政府和管理部门也认识到问题的严重性,其实中心城市具有金融和管理中心的特征,即使在郊区吸引了大量经济活动的情况下也是这样。美国对外竞争的实力主要体现在它的大都市区,体现在大都市区处于核心地位的中心城市。大都市化是发挥现有大城市的辐射作用,形成以城市为中心的经济体系的一种新的表现形式,对传统的行政区划构成挑战,反映了大城市的生命力,它揭示一个问题,中小城市只有在大都市区的整体框架内协调发展才符合新形势下城市发展的规律。

我国的城市化水平与美国相比尚有距离,但在大中城市和沿海地区的城市已接近这个水平,因此郊区化将逐渐展开,传统的高度集中的单核城市发展模式将面临挑战,有前瞻性的制定相应政策应该提上日程。如北京已经突出感到单核发展的压力,为解决北京的“大城市、小郊区”的问题,有人提出城市建设的重点应从市区向远郊区转移。我国实行单核发展模式的大城市很多,迟早将面临这一问题。如果能在单核城市发展过程中尽早向多中心格局过渡,有意识地向大都市区一体化的方向发展,并同时防止地方政治“巴尔干”现象,当有助于优化区域经济资源配置,大幅度提高城市的社会经济效益,减少浪费,少走弯路。

C912.81

A

1003—4145[2010]02—0064—04

2009-09-05

刘建芳 (1959-),女,南通大学文学院历史系教授。

江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目(08SJB7700002)。

(责任编辑:亦木)