我国监管场所检察监督模式反思与创新

冯仁强

我国监管场所检察监督模式反思与创新

冯仁强

监所检察，是指人民检察院依照法律的规定，对执行机关执行刑罚的活动是否合法和对劳教机关执行劳动教养决定活动是否合法，以及对看守所的执法活动是否合法，依法实行监督的总称①。检察机关监所检察部门是具体落实监管场所检察监督有效运行的重要组织载体之一。加强对检察机关监所检察体制与模式构建的研究，有利于更好地履行监管场所检察监督，构建公正、合理、高效的刑罚执行和监管活动检察监督机制，有利于进一步完善检察机构体制建设，创新检察工作机制，完善和发展中国特色的社会主义检察制度。

一、我国监管场所检察监督渊源及现有模式结构

（一）我国监管场所检察监督渊源

刑罚执行处于刑事诉讼的最后阶段，其效果直接关系着国家刑罚权的运行和整个刑事司法的权威性②。由检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位可知，监所检察对象主要是对监管单位监管行动法律监督。2007年高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》指出：“对刑罚执行和监管活动实行监督是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能，是中国特色社会主义检察制度的重要内容。”2008年高检院出台《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》（以下简

监所检察是人民检察院的一项传统业务，新中国检察机关自成立之日起就开展了这项工作。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年9月制定的《最高人民检察署暂行组织条例》分别规定最高人民检察院的职权包括“检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施”和“检察全国监所及犯人劳教改造机构之违法措施”。1954年9月通过的《人民检察院组织法》规定最高人民检察院负责“对于刑事判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”，最高人民检察院同年12月成立了第五厅，也称监所、劳动改造监督厅承担这一职责。在“文化大革命”中，我国社会主义法制遭到极大的破坏，包括监所检察在内的检察工作也中断了十年。1978年检察机关恢复重建后，《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规为检察机关行使刑罚执行和监管活动监督权提供了更加充分的法律依据。1979年最高人民检察院设立了监所检察厅，之后各省、市、县级人民检察院开始设立监所检察处、科。自1984年开始，各地陆续在大型监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察室或实行巡回检察。

（二）现有监管场所检察监督职责称“四个办法”），对监所检察的任务、职责、内容、方法、提出纠正的程序都作了系统全面的规定，成为监所检察目前工作内容的基本准则。

依据相关法律与检察办法，目前监所检察应当承担的职责主要有：（一）对监狱、看守所执行刑罚和监管活动是否合法实行监督；（二）对人民法院裁定减刑、假释是否合法实行监督；（三）对监狱管理机关、公安机关、人民法院决定暂予监外执行活动是否合法实行监督；（四）对劳动教养机关的执法活动是否合法实行监督；（五）对公安机关、司法行政机关管理监督监外执行罪犯活动是否合法实行监督；（六）对刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件立案侦查，开展职务犯罪预防工作；（七）对罪犯又犯罪案件和劳教人员犯罪案件审查逮捕、审查起诉，对立案、侦查和审判活动是否合法实行监督；（八）受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉；（九）承办检察长交办的其他事项。除以上监督活动外，派驻检察室还要对承担狱政管理、教育改造等监管场所的日常管理活动进行检察。

刑罚执行法律监督的目的首先是保证刑罚执行的合法，而刑罚执行的目的无非是兑现刑罚权，“检察权在执行监督中更倾向于对惩罚到位的要求，更愿意充当社会安全保卫者的角色”③。实际上，法律监督的要义不在于监督民众是否守法，而是监督执法者是否依法，宗旨在于为保障人权而生；同理，刑罚执行法律监督并不在于监督被监管人员，而是监督监管活动，一句话也是为保障被监管人员人权而生。因此监狱检察任务和职责的核心就是保障被监管人的合法权益。在监管场所内④，它集中体现在两个方面：首先是确保刑罚执行活动合法，突出表现在对减刑、假释、保外就医活动的法律监督，以及对罪犯又犯罪案件和劳教人员犯罪案件审查逮捕与起诉；其次是确保维护在押人员的合法权益，突出表现为对监管场所监管行为的合法性进行监督，受理被监管人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉。与上述两个方面密切相关的是，监所检察部门依法立案侦查刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件等，它是确保刑罚执行与被监管人人权的最有效手段。

这里，需要特别指出的是有关监管场所安全责任的归属问题。笔者认为，根据《监狱法》、《看守所条例》等相关法律法规规定，确保监管场所安全和对被监管人员实施依法监管，既是监管单位如监狱、看守所、劳教所等的法定职权，也是监管单位不可推卸的法律责任。无论是根据宪法规定，还是根据高检院“四个办法”规定，监所检察都不应当也不可能对监管场所的安全或者责任事故负责。值得特别注意的是，作为监督监管活动主体的监所检察部门，依法应当严肃查处在监管场所发生的安全或责任事故背后的刑事犯罪，特别是普通刑事犯罪背后的职务犯罪行为，只有这样，才能够真正做到罪当其责，真正做到亡羊补牢，真正确保监管场所的长治久安。当然，在日常的检察监督过程中，监所检察对已经发现的安全隐患或者事故隐患，仍然有责任通过检察建议甚至纠正违法通知书形式予以提醒，这既是检察官客观义务的体现，也是法律监督者监督属性的要求。但从责任归属上说，监管场所的安全与事故责任仍应归属于监管单位，检察机关只能对怠于监督承担失职责任。为此，我们应当做到既要防止越位监督，超越法律规定权限行使权力，代位甚至混同监管单位直接进行安全或事故监管，“种了别人的田，荒了自己的地”⑤，也要防止明知隐患存在，却养痈成患，故意不行使或者不完全行使法律赋予的监督职权，进而导致监督缺位。

正如高检院监所厅袁其国厅长指出的，监所检察是对执行机关及监管机构执行刑罚和监管活动实行监督⑥，它是负有法律监督职能的有机组成部门，它的职能属性是“监督”，具体地说是对监管人员及其监管活动的监督，因而它不应当也不能够代替监管机关和监管干警对刑罚活动实施直接“监管”。

（三）现有监管场所检察监督模式解读

监所检察部门是我国检察机关最早的内设机构之一。早在1954年，按照五四宪法和相关法律规定，人民检察院即开始对看守所、监狱、劳改场所进行监督。而有关监所检察监督模式，表述最为全面的见2007年高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第十九条：“除直辖市以外，派出检察院一般由省辖市（自治州）人民检察院派出。”第二十条：“对于没有设置派出检察院的监狱、劳教所，一般由市级人民检察院派驻检察室。对于看守所、拘役所，由对应的人民检察院派驻检察室。”第二十三条：“常年关押人数较少的小型监管场所，可以实行巡回检察。对小型监狱、劳教所一般由市级人民检察院进行巡回检察。”

由此可见，我国目前监管场所的检察监督模式基本可分为两种：一是巡回制，即由所在检察院监所检察部门定期或不定期对监管场所实施巡回检察。目前主要是应用于“常年关押人数较少的小型监管场所”。如小型监狱、劳教所一般由市级人民检察院进行巡回检察，对小型看守所由对应的人民检察院进行巡回检察。二是派驻制，即由所在检察院派出若干检察官常驻监管场所实施驻所监督，为多数监所检察部门采用。后者一般又分为两种：一种为与所辖检察院监所处（科）合署办公（或称为直接领导）的派驻检察室，另一种是专门成立的监管场所检察院以及由其派出的派驻检察室。监所检察日常检察监督方法，主要有巡查与访谈两种。巡查即是通过深入三大现场巡查、参加联席会议、查阅各类登记资料发现问题，实行对监管场所与监管活动的同步监督。访谈主要采取定期与不定期地与在押人员谈话的方式，从中发现刑罚执行背后与监管活动中存在的问题，进而提出相应检察建议，或发现相关线索查处违法犯罪，特别是监管活动的职务犯罪案件等。

二、监管场所派驻检察监督模式现状及反思——以某市为例

某东部副省级城市，辖区内现有省属监狱、劳教所6所，市属监狱、劳教所7所，看守所13所，2008年起全部实施派驻制模式，包含有省级院派出的派驻监管场所的1个专门检察院及其8个派驻检察室，以及由某市人民检察院及下属7个城区检察院、5个县（市）检察院的18个派驻检察室。监管场所2010年6月实有被监管人员51058人，监管民警合计6350人，派驻检察官合计91人。据统计，2009年全市监所检察部门共审查监管场所呈报减刑、假释、保外就医共15098件（其中减刑13382件、假释1716件、保外就医220件）；经审查，认为呈报不当依法提出书面检察建议228人（次），审查人民法院减刑、假释裁定13916件，全年开展监外专项检察“五类”监外执行罪犯4170人。经检察，纠正脱管、漏管监外执行罪犯175人次，有17名监外执行罪犯因严重违反法律、法规，被收监执行。同时在查处监管场所刑事犯罪方面，全年立案查处（均为派出的专门检察院办理）监管人员职务犯罪案件4起4人，较好地完成了全市监所检察监督任务。

从实践情况看，实行派驻检察具有以下优势：驻所检察人员能够保证每周不少于128小时常驻，与监管干警和在押人员面对面接触，有较好的时间条件与工作便利掌握第一手资料；通过深入三大现场，实地巡查，能够“第一时间”发现监管活动中存在的漏洞，并及时提出纠正意见。参加相关联席会议，如狱情分析会，会上通过各监管部门的汇报，也可以发现一些监管场所存在的问题，特别是对于监管场所安全的情况，监管单位一般都能够及时向派驻检察室通报，对于监管场所的日常事务与日常刑罚执行情况，通过派驻也能够“第一时间”加以了解。

正如我国刑事诉讼法学专家陈卫东教授指出的，“驻所检察制度作为目前看守所中存在的最为主要的外来监督方式，确实发挥了一定的积极作用，但实践中也暴露出不少的问题”⑦。除了现有法律有关驻所检察官监督权空泛，缺乏刚性规定，现有规定中对于检察监督的后果缺乏明确规定，导致其监督缺乏实效以外，派驻制监所检察模式本身也存在着一些先天不足⑧。

（一）容易分散有限的监所检察力量

以该市院本级为例，市院监所处现有16人，在院内设部门中人数排名在反贪、公诉部门之后，但由于须派驻4个监管场所，还要确保监所处作为检察院内设机构的日常职能，实际派驻检察室检察力量极为有限。据统计，该市多数监管场所日均在押人员关押量近2000人，日均变动15人次左右，监管民警所均220人左右，而多数派驻检察室仅有2～4人；最大的监管场所（一监狱）日均在押人员关押量2150人，日均变动20人次，监管民警300人，派驻检察室也只有2人；最少的监管场所（为该市看守所）日均在押人员关押量1300人，日均变动15人次，监管民警95人，派驻检察室4人。其中，各驻所检察室主任由副处长兼任，一名副处长同时兼两个检察室主任。再以县市区为例，多数监管场所日均在押人员关押量800人，日均变动10人次，监管民警所均80人，多数派驻检察室仅为2人，其中1人为科长兼任检察室主任。

由此可见，绝大多数派驻检察室只有2～3人，而派驻检察室远离机关，派驻人员还要担负着驾驶车辆出入监所，承担着《决定》和“四个办法”规定的所有职责，对在押人员出（入）所（监）进行检察，审查羁押期限，受理在押人及其法定代理人、近亲属的控告、举报和申诉，安全巡查，找在押人员谈话，安全事故建议，减刑假释保外就医审查，档案建立，统计上报各种报表等。显然，派驻检察室人员数量无法充分适应派驻检察任务需要。特别值得一提的是，由于人员分散，疲于日常应付，监管场所职务犯罪案件查处成为奢谈，事实上该市监所部门派出的18个派驻检察室4年来只查处了1起监管场所职务犯罪案件，与此对照的是，下辖的1个派驻检察院除担任8个监管场所的派驻任务外，由于设有反贪部门、办公室等机构，反贪部门的人员脱离派驻，相对能够集中有限的检察力量，采取巡回检察的办法，4年来查办监管场所职务犯罪11起11人，其中大要案3起3人。

（二）容易混淆监督与监管责任

刑罚是通过执行来实现的，没有执行，刑罚就无从谈起，而刑罚的执行是通过日常监管活动来实现的，监管活动包括具体的教育管理生活、劳动生产、禁闭严管等行为。监管正是惩罚的体现，监管本身就是使被监管者失去相应的自由，是刑罚执行的具体内容。监督是确保刑罚执行功能实现，或者说是保障刑罚正确实现的有效手段。监督监管、实施监管既是相互制约，又是本质统一的，后者是前者实现的实施力量，前者是确保后者正确实现的保证力量。

但是，由于实施派驻制，监所检察人员长期与监管民警同处一地，必然导致强调相互配合多，强调支持多，进而出现对安全与责任事故的表面现象关注多，而对监管人员保障人权与正确履行监管职责的深层次行为关注不够，途径不多、信息不全、责任心不强，事实上，安全与事故责任防范，对已经评定相应甚至更高规范等级的监管场所而言，如果能够严格遵守与执行，本不应当发生问题，发生问题的原因恰恰在于不能严格依法执行刑罚与依法保障在押人员人权，其背后即存在着一定程度的渎职、失职或违法甚至犯罪行为。同样地，只有严格查处相关违法或犯罪行为，才能够真正确保刑罚的正确实施，才能够真正确保监管场所的安全无事故。

（三）长期派驻容易造成对违法行为的熟视无睹

派驻检察室人员常年同监狱、看守所、劳教所民警一起生活工作，工作职能上容易出现被“同化”的现象⑨。在长期的工作中，思想与行为也会从监管单位的角度出发，忽视保障在押人人权和过分重视与监管单位的协调配合，而忽视监督职责。有的派驻人员甚至为了与监管单位处好工作关系，对于出现的问题也没有及时地提出监督意见，一再地迁就。有的派驻检察人员由于常年派驻，思想麻木，工作流于形式，停于表面，对一些问题容易熟视无睹，不作深入调查，发现执行违法行为的敏感性与责任心缺乏。还有的对已经出现的一些问题，往往因为曾经向监管单位提出纠正意见，监管单位没有纠正或强调客观原因，常常也视而不见或不再关注。对此，该市检察院监所部门虽有意交流轮岗，但由于对派驻检察室人员年龄、驾驶技能、电脑操作技术等方面都有一定要求，加上人员数量有限，很难进行较为彻底的内部交流。

（四）派驻制并非一定可以实时掌握真实情况

有关监管场所的巡回制监督模式，可资借鉴的有我国台湾地区《监狱规则》和《看守所暂行规则》中相关规定，“检察官得巡视监狱”，检察官有权同法官

派驻检察室人员由于力量有限，加上工作时间限制，驻所检察官并非24小时在看守所值班，且办公地点并非在监区内，这就使检察监督在时间和地点上都存在盲点。即使工作日每天巡查也未必能查明在刑罚执行与人权保障方面的监管实情，因为违法行为总是具有一定的隐蔽性，不可能公开进行。虽然“四个办法”中规定检察官每周至少找一名在押人员谈话⑩，但由于派驻人员并非7×24小时在所（监管民警则是），能够被谈话的在押人员数量有限，且在押人员谈话需监管民警带入带出，其被“贴标签化”严重。在押人员非至无法忍受，一般不敢向谈话检察官坦言。再如，“四个办法”虽然对收监（押）、出监（所）、刑罚变更执行检察和监管活动检察都规定有查阅相关凭证、案卷材料的职责，但由于驻所检察人员少，在押人员流动性强，以该市看守所为例，每天出入所平均40余人次，驻所检察人员即使整天忙于这一项查阅核对工作，事实上也无法做到同步实时查阅。如果真实时同步查阅，也将必然影响监管单位的具体监管工作效率。

三、完善监管场所检察监督模式构建的设想——巡回制创新

随着刑罚执行监督工作制度从单一的巡回检察逐步发展演变为今天的以派驻检察室为主，巡回检察、设立派出检察院为辅的检察监督形式，监督内容也从以前的“录囚徒，察狱情，疏决系囚”、指挥刑罚执行调整充实为今天的监管活动、刑罚变更执行、查办民警职务犯罪案件等全方位多角度的监督。现有监管场所派驻制为主的监所检察监督模式已经出现不能适应检察监督形势与任务需要的现象，已经严重制约了监所检察工作的科学发展。

（一）巡回制借鉴与国内改革探索

什么是巡回检察：所谓巡回是指按一定路线、范围到各处活动。《京氏易传·同人》：“爻象相荡，内外适变，八卦巡回，归魂复本。”检察即指检视察验，又指检举制止，它具有监督之意。巡回制检察是指检察机关定期、不定期地对监所场所进行检视察验，以促进监管场所依法、严格、文明、科学管理，保护被监管人合法权益，保障刑罚正确执行。如《通志·魏高恭传》这样写道：“御史检事，移付司直。”意即将要纠劾的事项与典章律令相对照查验，如果发现有违制的情况，就依照典章律令的规定移交有关部门处理。一样，随时视察监所并接受刑事被告人的陈述。对假释及保外服役的犯人，检察官也享有得到通知和监视的权力。此外是我国香港特别行政区推行的太平绅士巡狱制度（Visiting Justices）。根据香港《惩教署条例》的规定，每间惩教机构应有两名太平绅士轮流前往巡视，每隔两个星期或一个月一次，相隔的时间视惩教机构的种类而定，巡视的日期并不固定，也无须事先通知。巡狱的太平绅士原由港督委任，回归后由特首委任，负有若干法定任务，包括视察惩教机构的膳食、住宿状况，接受、调查犯人的投诉，就机构内的建筑和住宿设施作出报告以及就犯人释放后的就业等问题向惩教署反映意见。监狱职员必须引导巡狱的太平绅士探视被中止与其他犯人交往的犯人，这类犯人如有投诉，可向巡狱的太平绅士提出。为帮助巡视太平绅士了解相关法律，太平绅士巡视惩教机构时，惩教署会安排一名职位不低于总惩教主任的惩教署人员陪同，并把任何欲与巡狱的太平绅士会面的犯人带来。该陪同人员的作用主要在于向巡狱的太平绅士陈述有关情况，解答太平绅士的问题，及确保监狱、囚犯和太平绅士的安全。

在国内，有学者分析指出，现行监督模式存在着监督乏力的弊病，有时检察监督不能到位，刑罚执行机关的执法行为得不到应有的约束，一定程度上损害了司法权威，减弱了刑法的惩罚、教育、预防功能。他们认为，鉴于我国刑事执行中检察监督权受到制约的状况，建议我国刑罚执行监督体制走制约型监督和督察型监督结合之路，构建适合我国的刑事执行检察官指挥监督机制。在实践探索方面，2008年3月以来，吉林省辽源市人民检察院与辽源市公安局共同起草《辽源市羁押场所巡视员制度操作规程》，报请市人大常委会、市政协、省人民检察院批准，从市、县两级人大代表、政协委员和检察机关人民监督员中选拔出监督巡视员，巡视员办公室设在市人民检察院，监督巡视员负责对市、县两级看守所羁押情况进行监督巡视，了解、监督上述羁押场所对被羁押人的监管工作是否符合《刑事诉讼法》、《看守所条例》等相关法律、法规规定，重点查看对侦查、起诉阶段的被羁押人的监管情况是否合法、是否符合各项管理规定。据悉，这是国内首次试点羁押巡视制度。

（二）对派驻制、巡回制及现有模式探索简析

正如前述，派驻制由于实施驻所检察，长期与监管民警及在押人员相处，比较而言，更重视与监管场所配合，更容易发现安全与责任事故的表象问题；弊端是容易被“同化”，陷于日常事务，无暇从根本上对监管活动本身进行监督，以确保在押人员合法权益。因此笔者认为，它更适合监管场所的初创时期。巡回制则由于相对独立，更具权威，突出对监管场所的监督，若方法得当则更容易强化和发现对监管规范的遵守与责任心等本质问题；弊端是易流于形式。因此，巡回制应当在监管场所监管行为达到一定规范等级之后实施，且以定期、不定期或事故与事件后重点巡回为主，以达达摩克利斯之剑高高悬起之效果。至于刑事执行检察官指挥监督机制，笔者认为，其部分设想具有可取之处，但其名称集指挥与监督于一体，似与法律监督，特别是刑罚执行监督中的诉讼监督理念不符，有既当运动员又当裁判员之嫌。而试点探索的羁押场所巡视员制度，实为司法体制外的借鉴国外的群众监督机制，应当成为我国未来司法改革的重要补充，但它与司法体制内的监督相比，外部监督机制的效用当不可同日而语。

（三）检察官巡回监所监督模式探讨

为有效厘清监督与监管职责，集中监所检察力量，更好地保障在押人员权利，真正防止与杜绝监管场所安全与责任事故，有效节约社会资源，真正体现检察机关法律监督地位与权威，笔者认为，我国现阶段，应当修改2007年高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》（以下简称《决定》）中有关巡回制与派驻制监所检察监督机构的关系，建立以监所检察官巡回监督模式为主、派驻检察监督为辅的创新模式。分析如下：

1.修改派驻制与巡回制关系

在初建时期，可实施派驻检察，达到一定标准，如监管场所被评为一定等级后，可调整为巡回制检察。建议最高人民检察院推动《人民检察院组织法》修改，目前可先行修改2007年《决定》。首先是改变对巡回制只适用于小型监管场所的做法，扩大巡回制至业已具有一定规范等级的监管场所，同时，进一步完善巡回制监所检察队伍，由检察长任命若干巡视检察官，实施巡视检察官集体不定期巡回视察监管场所，重点针对刑罚执行与人权保障进行法律监督，巡视时间根据需要确定。其次是将派驻制限定为监管场所初建与尚未获得规范时期，在强调针对刑罚执行与人权保障进行法律监督的同时，通过日常检察监督，发现监管漏洞，及时建议纠正，以促进监管场所依法、严格、文明、科学管理，保护被监管人合法权益，保障刑罚正确执行，促进监管安全。在监管场所争创达到一定规范等级后，人民检察院即可实施巡回检察，通过重点开展对刑罚变更执行的监督，防止和纠正超期羁押，监督纠正侵犯被监管人员合法权益的违法行为，认真查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件等，促进监督监管场所依法履行监管职能，实现社会公平正义。

2.成立以巡回制为基础的刑罚执行局或者专门检察院

建议在《人民检察院组织法》中修改确定，对于监管场所的检察监督，可以由地市一级及其以上人民检察院承担，基层人民检察院监所检察部门只对监外执行行为实施检察监督。市一级人民检察院可以通过设立专门检察院或成立刑罚执行局，具体实施对监管场所的检察监督。

目前高检院2007年《决定》二十条中规定：“对于没有设置派出检察院的监狱、劳教所，一般由市级人民检察院派驻检察室。”这也就是对于监狱、劳教所的监所检察实施“县改市”工作。如继续实行派驻制，由于县派驻的监狱、劳教所一般远离城区，交通不便。以该市为例，如改由市院派驻后，每天来回路途就要3～4个小时。但如果改为巡回制，则由于对规范化等级的监狱劳教所不需派驻，只根据需要实行巡回，则能够有效解决这一问题，并能够确保监督效果。进一步看，目前县改市，只限于监狱、劳教所，其初衷在于严格监督刑罚执行效果，而监管场所中最容易产生问题的是看守所、拘留所，现实各类违法行为最集中的也是看守所、拘留所，因此，笔者建议，参照监狱劳教所，看守所、拘留所也应当实施“县改市”，统一由市一级人民检察院巡回监督，对尚未达到等级规范化的可以暂由所在地检察院继续派驻，并接受市一级检察院的巡回检察监督。这一上提改革，既能有效解决监所检察的独立性和权威性问题，也可以满足检察院监所检察与监管场所存在的中国特色的行政化等级的对等原则，进而能够确保监督效果。同时县市区基层检察院监所部门，在取消对监管场所的派驻检察之后，可以扩大加强对监外执行工作的力度，做好监外执行如社区矫正等检察工作，有利于“三项重点工作”的开展。

3.确保监所检察巡回监督法律权威，赋予其为保障人权、查处违法所必要的职权与手段

众所周知，检察制度的改革与刑事司法紧密联系，现行检察制度的弊端之一正是体现在对公安等部门进行法律监督时的监督不力上。为确保检察机关巡回检察监督的效果，应当从国家法律层面确定巡回制检察的法律地位，赋予检察机关为保障人权、查处犯罪而对监管场所巡视所必要的手段与权力。具体来说，包括：一是确立监所检察官对监管场所独立巡视权。监所检察官经检察长授权可随时进入特定监管场所并在监管场所内进行自由巡视活动，除非影响监管场所安全，监管场所不得阻止或拒绝。二是确立监所检察官的调查权。根据巡视监督需要，监所检察官依法可以要求刑罚执行和监管机关提供有关案卷、文件等材料或信息，刑罚执行机关和监管机关及其具体办案人员必须配合检察机关的调查，提供材料，接受调查或询问。三是赋予巡视检察官随时约谈在押人员权。检察机关可随时约谈在押人员、家属、代理人，接受在押人员或者其家属、代理人对于监狱等执行机构具体管理中的违法行为等提出的申诉、控告，刑罚执行机关和监管机关不得有拖延、干扰等行为。四是赋予检察机关处罚或处罚建议权。如刑罚执行或监管人员阻扰检察机关进入执行区域检查的，拒不提供检察机关要求提供的材料的，拒不接受检察机关的询问谈话的，拒不纠正检察机关要求纠正的违法行为以及拒不向检察机关报告执行情况和突发事件等行为，可以由检察机关给予警告、记过、建议调离、建议开除公职等处罚。五是确立执行救济程序。为防止检察机关故意滥用职权或玩忽职守不履行监督职责的行为，彻底解决“谁来监督监督者”的问题，监管人员或在押人员及其法定代理人，对于检察官巡视监督违法或者方法不当，可以向监所巡视检察官所在的人民检察院提出异议，人民检察院应当认真调查并做出相应处理决定，对处理决定不服的，异议人有权向上一级人民检察院提出复议。

注释：

①白泉民：《关于加强监所检察工作的思考》，载《人民检察》2004年第12期。

②周洪波：《论刑罚执行的法律监督》，来源：中国论文下载中心，http://www.studa.net/xingfa/090926/ 1504035.html。

③王利荣：《刑事执行检察监督问题研究》，载张智辉主编：《中国检察》2003年版。

④由于现有的监管活动，可以分为监管场所内与监管场所外（如社区矫正等），本文主要讨论对监管场所内监管活动的检察监督。未特别声明，均指监管场所内的检察监督。

⑤曹锋：《〈人民检察院看守所检察办法〉解读》，载万鄂湘、张军主编：《刑事法律文件解读》2008年第6辑，人民法院出版社出版，第98-113页。

⑥加强诉讼监督专题研讨会，正义网直播，2010年2月2日，见最高人民检察院监所检察厅厅长袁其国发言。引自http://live.jcrb.com/html/2010/392.htm。

⑦⑧《看守所事件频繁发生 亟待修法》，载《方圆法治》2009年6月，转引自中国法学网http://www. iolaw.org.cn/showNews.asp？id=18903。

⑨白泉民等：《中国监狱检察制度的改革与完善》，载《检察日报》2009年10月24日第3版。

⑩据《人民检察院监狱检察办法》第三十九条第二款、《人民检察院看守所检察办法》第三十五条第二款、《人民检察院劳教检察办法》第二十九条第二款规定，派驻检察人员应当每周至少选择一名罪犯进行个别谈话，并及时与要求约见的罪犯谈话，听取情况反映，提供法律咨询，接收递交的材料等。

○18无独有偶的是，笔者还注意到，在《看守所问题亟待修法》（载《方圆法治》，转引自中国法学网http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp？id=18903）一文中，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任助理、社科院法学所博士后程雷也提出，完善驻所检察制度关键在于增强驻所检察官的独立性，解决这一问题的出路应当是提高驻所检察官的层级，由上级人民检察院派驻检察官到下级公安机关的看守所开展监督，且采用巡回监督制度，定期轮换监督场所。

○19陈光中：《刑事诉讼法学的展望》，载《政法论坛》1998年第5期。

2010-04-20

冯仁强（1966— ），男，安徽南陵人，杭州市人民检察院副检察长，法学博士，公共管理科学博士后。