我国非正规就业群体的社会保障研究*

□ 潘卫星 李长力

(浙江财经学院，浙江 杭州 310018)

一 引言

由于机构重组、产业结构升级等措施的实施，处于转型时期的我国面临更多的非正规就业问题。大量人员从原有的正规体制中分离出来，一部分成为自主经营实体;另一部分如下岗职工、进城农民还有众多边缘群体，纷纷进入非正规部门就业。随着改革开放和市场经济的日渐成熟，非正规就业取得了前所未有的发展。非正规就业由于自身的非正式性使得其劳动关系复杂、不稳定，运行机制不规范，受到的社会保护最少。所形成的劳动关系对社会保障产生重要影响，这就迫切要求我们对新机制下的社会保障进行及时的研究。本文试图在分析国内非正规就业的具体情况的基础上，对适合中国国情的非正规就业者的社会保障进行探索。

二 非正规就业概述

“非正规就业”在我国不是一个新的概念，它是人们借鉴国外的概念对我国改革开放以来出现的多种灵活就业形式的概括。但是，即使是在国外，包括提出此概念的国际劳工组织，对这个概念的理解也处于变化、发展和不确定之中，因此，我们有必要深入了解非正规就业相关的概念、特点，以便更好的研究我国的非正规就业的社会保障。

(一)非正规部门就业的涵义界定

1973年，国际劳工组织在一篇题为《就业、收入和平等:肯尼亚增加生产就业的战略》的报告中首次使用了“非正规就业”这一概念。非正规就业是国际劳工组织针对发展中国家里出现的一种就业现象提出的概念。由于各国研究背景、研究目的等方面存在一定的差异，学者们很难对“非正式部门”的概念达成一致的认识。直到1992年的第15届国际劳工统计大会上，与会者才通过了关于非正式部门的国际标准定义:“从广义上说，非正式部门由为有关人员创造就业机会和提供收入为根本目的，从事产品生产和劳务的单位构成，其特点是组织水平低，作为生产要素的劳动力和资本之间基本没有或没有分工，生产规模小。”它包括以下四个标准来界定非正规部门，即:(1)它们是私人的企业，不构成独立的法人实体，并且没有一个完整的经济帐户，金融活动与生产活动分离;(2)它们的雇佣规模低于国家规定，没有在国家法律允许范围内进行注册，并且雇用职员也没有进行注册;(3)其生产目的是生产在市场上用于销售或交换的货物和服务;(4)从事非农业的活动，但是包括农业部门中从事的非农业活动。2002年，国际劳工组织在另一篇报告中指出:“非正规部门”指所有的非正规职业，不管其是否存在于正规企业或非正规企业、家庭式、多功能的微型经济组织。

非正规就业的概念在20世纪80年代引入我国。我国政府所运用的非正规就业概念，是从20世纪90年代上海市促进再就业模式中引发的。1996年，上海市从国际劳工组织引入了“非正规就业”的概念，并结合本市实际，提出了具有上海特色的“非正规就业劳动组织”。具体是指:“组织本市失业人员、协保人员、农村富余劳动力，通过从事社区服务业、家庭工业和工艺作坊等小型制作业，为单位提供社会化服务，参与公共服务和社会协管中的公益性劳动等形式进行生产自救，以获得基本收入和社会保障的一种社会劳动组织”。国内学术界对此进行了多方面的研究，也没有对非正规就业形成共识，导致弹性就业、灵活就业、阶段性就业与非正规就业交叉使用。在根据国外学者对非正规部门就业的研究的基础上，我国许多学者结合中国的具体实际将非正规部门定义为:“在依法设立的独立法人单位之外的规模很小的经营单位，是由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体以及以社区、企业、非政府组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的自救性和公益性组织及其他自负盈亏的劳动领域，包括非正规部门里的各种就业门类。”

(二)非正规部门就业的特点

非正规就业迅速发展对于促进我国的经济发展和社会稳定，尤其是解决我国现阶段的就业问题具有重要的作用。在我国经济政治社会转型的特殊时期，非正规就业部门的参与者主要包括以下人员:下岗失业人员、农民工、退休人员、不充分就业者、高素质劳动力，此外，大量新增劳动力和许多处于贫困线以下的社会救济人口等，也是非正规就业的重要的组成部分。他们基本具有以下四个共同特征:(1)大多数非正规就业者被排斥在社会保障体系之外，普遍缺乏基本的社会保障;(2)劳动报酬一般较低，与正式职工相差很大。同时，由于非正规就业的就业机制不规范，拖欠工资现象时有发生;(3)非正规就业人员的工作内容范围广，劳动方式多种多样，就业方式灵活多样;进入和退出某个行业或职业的成本较低，容易尝试新的领域或新的方式，工作调动率相对比较高;(4)由于非正规就业形式的灵活化、多样化、多变化，导致劳动者和雇主之间的劳动关系复杂化和多元化;而非正规就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散，容易造成劳动力市场混乱。

三 我国非正规就业群体存在的社会保障问题

在我国由计划经济转入市场经济这个大的社会背景下，为了适应形势的变化，许多组织机构、产业政策都发生了相应的变化和改革，非正规就业群体也成为促进我国社会经济的健康快速发展的新兴补充力量，对于这部分群体的社会保障工作，国家和社会虽然作出一定的努力，但是仍然存在不足之处，而且在一定程度上给非正规就业群体的发展造成阻碍，因此了解我国非正规就业群体的社会保障状况，首先必须认清目前我国非正规就业群体社会保障中存在的问题。

(一)非正规部门中劳动雇佣关系和劳动制度的不规范性

在我国，由于非正规就业的门槛比较低，在很大程度上吸收了大量的剩余劳动力，解决了这部分人的生活问题。但是，与此同时并没有制定与这部分人就业息息相关的劳动雇佣关系制度。主要表现在两个方面:

1、非正规就业人员就业稳定性差。

由于非正规就业部门中人员的流动性比较大，雇佣关系相当松散，雇主和员工之间缺乏相互信任，收入过低以及收入不稳定，雇主经常更换员工，员工经常更换工作，加剧了非正规部门就业的不稳定性，在这样的情况下制定的劳动雇佣关系制度就必然存在不规范性和不合理性，如主要表现为许多雇主和雇员之间没有签订劳动合同或者双方所签订的劳动合同显失公平，以及雇主随意向雇员收取抵押金。

2、非正规部门就业没有特定的劳动关系制度保障。

现有的非正规部门中制定的劳动关系制度，从其理论的框架到具体条款再到实际的运用都是根据正规部门就业中存在的劳动关系制度所制定的。一方面，非正规部门的就业人员收入的不稳定性导致他们不能像正规部分就业人员那样连续稳定的投保，而且处于非正规就业部门中的基业人员没有同雇主签订法律规定的劳动合同，他们在法律上就缺乏相应的保障，工资也得不到保障，因此更没有足够的费用交纳社会保险。另一方面，有些非正规部门的就业人员流动性比较大，对于正规部门而言，人员发生流动后养老保险关系必须转移或者退保，重新就业的，需重新参加养老保险。但是对于非正规部门就业人员来说，在跨地区流动时，因保险档案不能顺利转移，绝大多数人也只能退保。这两种情况共同产生的一个结果是当从事非正规就业部门的人员与企业发生争执时，在法律上都没有可以运用的规章为其取得合法利益。因为，劳动关系当事人权利和业务的缺失，或者说不属于《劳动法》的调整范围，劳动者的合法劳动权益，包括社会保障权益得不到法律的保护。

(二)非正规就业群体缺少社会保障方面的意识

从参保人员自身来看，主要表现在三个方面:

1、参保意识差。

非正规部门就业人员普遍受教育水平低，信息接受能力较差，且短视行为严重，即贪图眼前高工资而放弃参保，特别是在年轻的从业人员中，这种现象较为普遍。此外，对于进城的农民工而言，总是认为老了可以回家靠种地维持生存，以至于只重视当前的实际收入，而对参与社会保障态度冷漠。

2、维权意识差。

由于非正规就业者大部分都是社会的弱势群体，缺乏能够维护其利益的组织，非正规就业者的工资、劳动者的权益很难得到保障并且绝大部分非正规就业人员对企业有很强的依附性，在决定其生计的企业主面前，即使利益受到侵犯也不敢提任何要求。

3、参保能力差。

如部分下岗、失业人员再就业心理预期偏高，选择就业岗位重正规、固定就业，轻非正规、弹性就业，最后却陷入再就业难的窘境，以至造成经济无来源，因此，无力参保。

以上三个方面对于非正规部门的发展都造成了巨大阻碍，在自身发展受阻的前提下，非正规部门只有从其减少生成经营成本入手，以最小的成本获取一定利润，从而就会忽视和拒绝给其员工进行社会保险等方面的投入。

(三)非正规就业群体的社会保障落实面临问题众多

非正规就业群体的社会保障对于我国本身处于改革中的社会保障制度是一个很大的挑战。首先，社会保障体系覆盖范围具有一定的局限性，非正规就业者大都没有进入现行社会保障体系的覆盖范围。受雇者与雇主的劳动关系不稳定，雇主基于自身利益考虑，往往千方百计逃避为非正规就业者缴纳保险费;同时，非正规就业者收入过低，也往往无力缴纳社会保险费。其次，基于非正规就业的特点，现阶段建立针对非正规就业的社会保障面临重重困难:因为非正规就业者的收入不稳定，难以准确测定，因此缴费率也难以确定;而且，非正规就业者的收入低而且不稳定，建立针对他们的社会保障体系就需要大量的财政补贴，而这对政府财政是一个巨大的考验。

(四)效率与公平间的矛盾使非正规就业群体的社会保障陷入两难困境

社会保险是基于正规雇用关系与就业相关的收入保障计划，其理想状况是缴费主体由国家、企业和个人共同承担。而企业，尤其是一些个体或微型企业，为降低成本，总是在千方百计地逃避缴纳这一部分费用，或者将这一部分费用转移到个人身上。从业者自己承担了本应由雇主承担的一部分费用，加大了其自身的缴费压力，致使一些政策很难操作。建立非正规就业的社会保障必然要求规范这一行业，要求其建立规范的用工制度、规范的劳动合同，雇主要严格地为雇员缴纳一部分社会保障费用。这对于从业者来说是公平的，但同时会在一定程度上影响到非正规行业的发展。目前这一行业大都属于简单的劳动组织，一般是自雇经营或在家里人帮忙的基础上再雇一两个人，雇主与劳动者双方仅在提供劳务期间存在简单的权利和义务关系，劳动关系松散多变，甚至出现一些从业者同时和多家单位保持多重松散劳动关系的情况，这种关系基本由劳动力市场来调节，要想规范很困难。而如果强制规范的话，势必会使一些处于起步阶段、规模小、市场竞争能力和抗风险能力较弱的经济体破产，从而减少就业机会，使得非正规就业低成本、高灵活性的优势消失殆尽。

四 我国非正规就业群体社会保障的完善思路

针对现存的非正规就业的各种制约性因素，必须切实转变观念，建立健全促进非正规就业的机制，形成有效的管理服务机构，切实落实国家法律法规与政策。我认为可有以下解决措施。

(一)政府有关部门的措施

建立和完善非正规就业的社会保障制度，保障非正规就业者的权益，政府应该与市场同时发挥作用，具体措施如下:

1、改变政策，建立适应于非正规就业的法律法规。

非正规就业这一灵活的就业形式是社会劳动形式的一个重要组成部分，因此，要建立适应于非正规就业的法律法规，要从法律上确定非正规就业的地位，同时要通过订立劳动合同的方式，明确劳动时间、劳动期限、工作岗位、任务职责、劳动保护、劳动报酬和支付方式、保险福利等，以切实保护非正规就业者的合法权益。同时消除户籍制度也势在必行。这一制度限制了农村劳动力向城镇转移，也使农民工几乎无法享受到与城镇劳动者同等的待遇，这种歧视不利于非正规就业的发展。

2、要改革现行社会保障制度，扩大社会保障覆盖面。

由于现行的保险制度是针对正规就业设计的，缴费基数高、费率高、待遇高，而非正规就业群体收入水平较低，因此可以通过大量科学调研合理设计制定一个适当的固定缴费的数额，并且根据自身特点，重点保护工伤和医疗保险，从而为非正规就业群体建立一个灵活的社会保障体系。同时由于目前的离退休养老保险的替代率是80%左右，如此高的替代率不能适应以满足最低生活要求的低收入阶层。正规就业的高费率将很多非正规就业人员排除在体制之外。因此，对非正规就业人员实行的社会保障应是低门槛广容纳，扩大覆盖面。

3、构建多层次的社会保障体系。

建立完善多层次的社会保障体系，合力解决城镇低收入阶层的养老问题。我们应当致力于采取简化程序、优化服务等便民措施，尽可能扩大保险覆盖面，将更多的非正规就业人员纳入基本养老保险体制内。选择收入相对较高、较稳定、易管理的非正规的企业和就业人员强制参保。非正规就业人员的保障水平可以适当低于正规就业的社会保障水平。由于非正规就业者自身的原因，如果提高其社会保障水平，必然会增加劳动成本，这就有可能减少对非正规就业的需求。这样可能使得本来是帮助他们的政策反而对他们造成了伤害，因此，现阶段完全消除非正规就业者与正规就业者的差距不太可能，但是适当提高非正规就业者的社会保障水平，逐步缩小与正规就业者的差距是可行的。

(二)雇主的全力配合

作为劳动关系重要的一方，雇主要对劳动者负责，建立和谐的劳动关系，这不仅有利于员工，更有利于企业的发展。

1、完善非正规就业劳动关系，签订短期劳动合同。

非正规就业人员可以与用人单位签订短期的劳动合同，由双方协商确定包括工作时间、劳动报酬等具体事项，尽可能以书面形式订立，除非劳动者愿意采取口头协议的形式。欧盟国家一般普遍签订非正规就业的劳动契约，不仅包括劳动报酬、工作时间，还同时包括就业权利、带薪假期等详细内容，这对我国建立非正规就业劳动合同有很好的借鉴意义。

2、提高非正规就业人员从业素质，制定适应性强的就业培训计划。

针对市场需求和非正规从业人员的文化层次、年龄、性别、培训意愿等具体情况，分类指导，统一部署。由于非正规就业人员家庭一般比较困难，很难支付转业转岗培训费用，所以企业应该拿出一部分资金用于补贴，切实开展免费培训。同时政府应该多渠道筹集资金，完善跟踪调查服务，实行灵活多样的培训方式和制定相关的政策法规，提高培训的效率和效力。

(三)非正规就业群体的做法

非正规就业者作为劳动关系的另一个主体，由于自身以及其他原因所限，他们在劳动关系中处于不利地位，因此劳动者要明确自己的责任，维护自己的权益。

1、提高自身素质，树立正确的就业观念。

非正规就业者应注意提高发展自身的意识，要主动学习新的知识和技术，进行一定的人力资本投资，以提高自己的技能水平，从而为自己的发展创造条件。同时要培养良好的职业道德，提高业务水平，树立一种正确的就业观念，将非正规部门的活动看成社会经济活动的一部分，也是就业的一种形式，为改善非正规部门劳动者的就业环境做出自己的努力。

2、运用法律武器保护自己。

要主动学习相关法律知识，提高法制观念，这样既可以避免自身出现违法行为，而且可以明确自己的权利和义务，从而有效地保护自己的合法权益，所有这些都有助于非正规部门劳动制度的规范化。

五 结语

非正规部门就业作为一种解决就业问题的措施，在我国经济社会转型阶段发挥着重要的作用。促使非正规就业的健康发展，应该是中国发展非正规就业的着力点。在努力保持非正规就业的灵活就业方式与有效促进就业的前提下，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，有效确保就业者的正常权益，适度发挥政府的重大作用，是中国非正规就业发展的重点所在同时也是本文的重点和创新之处。就业和社会保障是互为条件、相互促进的。发达国家非正规就业方式已经得到承认和保护，但在我国的法规政策体系中，还没有专门的规定，涉及非正规就业者的社保政策的操作性也不强。引导非正规就业向积极高效发展要立足于我国的国情。如果我们要在现行的社会保障制度和管理框架内解决数量庞大的非正规就业群体的社会保障，恐怕是短时间内难以做到的。因此，从根本上解决社会保障的覆盖面问题，完善社会保障体系，不能简单地追求社会保障制度的统一，而应从实际出发，为不同的社会群体提供不同的制度安排。考虑到非正规就业者的真实需要，采取灵活的设计方式，建立非正式的社会保障体系，这才是真正符合现实公平的有效方法。当然，完善社会保障体系的终极目的应是使所有的社会成员的工作生活都得到保障，最终达到一致的保障水平，这是个应长期努力的目标，非正式的社会保障制度仅是个过渡状态而已。

总之，非正规就业在我国缓解就业压力，创造就业岗位、降低城市贫困、促进社会稳定方面有着积极重要的作用，但社会保障制度供给不足又制约、影响着非正规就业的健康发展。因此，应当各方努力，积极探索，切实解决非正规就业中社会保障制度面临的实际问题，健全非正规就业社会保障制度的法律法规，加强非正规就业形式下社会保险缴费的监察工作，引导和督促用人单位和非正规就业者依法履行各自承担的责任与义务，只有这样，非正规就业才能在经济发展的过程中更好地发展，并为构建社会主义和谐社会与比较充分实现社会就业发挥重要作用。

［1］蔡玲，曾伟．试析我国非正规就业的社会保障制度建设问题［J］．甘肃农业，2006，(3)．

［2］贾丽萍．非正规就业群体社会保障问题研究［J］．人口学刊，2007，(1)．

［3］贾玉洁．浅析我国非正规就业的发展与对策［J］．人口与经济，2004，(3)．

［4］李郁．非正规就业概念的界定及对策［J］．武汉理工大学学报，2005，(23)．

［5］石美遐．从非正规就业的劳动关系看其社会保障问题［J］．中国劳动，2005，(12)．

［6］李烨红．促进我国非正规就业发展的社会保障制度分析［J］．湖北社会科学，2003，(3)．