试论民事检察监督制度的立法完善

2010-04-10唐传阳王国军

河北公安警察职业学院学报 2010年3期

关键词：监督制度诉讼法民事

唐传阳王国军

（杭州市淳安县人民检察院，浙江杭州 310000）

试论民事检察监督制度的立法完善

唐传阳王国军

（杭州市淳安县人民检察院，浙江杭州 310000）

创建社会主义和谐社会、彰显司法为民之理念已成为时代的要求。但我国现行民事检察监督制度无论是在司法理念还是司法实践操作层面均有不足，已难以适应时代的发展需要。本文试分析其若干不足，并以强化民事检察监督制度为着重点，提出重新构建之设想，供大家商榷。

民诉法；修改；民事检察监督

民事检察监督，是指人民检察院对人民法院审判民事案件和经济纠纷案件的活动以及诉讼活动是否合法实行法律监督。近年来，随着我国经济的快速发展，民事、经济纠纷日益增多，人民法院在审理这类案件过程中，由于各个方面原因，裁判不公的现象时有发生，为了维护司法公正，更好地为经济建设服务，作为国家法律监督机关的人民检察院，必须积极开展民事诉讼的法律监督工作，不断提高人民法院审理民事、经济案件的质量，促进我国社会主义市场经济快速健康发展，推进依法治国进程。我国民事诉讼法规定了民事检察监督制度，这一制度在具体运作方面存在不少问题有待进一步研究和解决。

一、当前民事检察监督的立法情况

“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关工作的主题，更是民行检察工作的中心。但是，近年来，民行检察工作进展却与这一主题要求相距甚远。一方面，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，社会关系更加纷繁复杂，出现了主体范围扩大化、主体行为自主化、经济关系契约化、国家干预法制化、客体形式多样化的趋势，民商事、行政争讼日益增多，法律监督机制相对弱化，司法不公、错裁错判时有发生，人民群众要求加强对民事行政诉讼监督力度、维护自己的合法权益、维护司法公正的呼声越来越高。同时，强化民事行政检察工作也是推进反腐败斗争的重要举措，它对惩治司法腐败、纯洁司法队伍、净化执法环境、推进反腐败斗争具有重要的作用另一方面，随着民行检察工作的深入开展，现行民行检察监督制度的缺陷暴露得越来越明显，使民行检察不能发挥其应有的监督作用。如何明确矛盾、解决问题是当务之急。通过对近年来民行检察工作实际情况的调查、研究，我们发现，目前民行检察监督制度的缺陷主要表现在立法滞后和不健全上。立法的缺陷，使民行检察“师出无名”、“行动不便”，严重挚肘着民行检察工作的正常开展。具体表现在：

（一）现行立法的总则和分则的规定相互矛盾

在民事诉讼法中，关于民事检察监督的规定，总则和分则不相一致。总则规定检察机关有权对民事审判活动进行监督，规定的范围十分宽泛。但是，在分则中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉。具体的、可操作性的规定又十分狭窄。在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关的民事检察监督进退两难。按照民事诉讼法的规定，检察机关对民事审判活动中的一切违法行为都可以进行监督，但由于分则中没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定为理由，拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督。检察机关仅仅按照分则的规定，对已经发生法律效力的判决、裁定进行监督，放弃对民事审判活动的全面监督，有悖于总则规定的精神。然而，按照总则的规定实施全面监督，则没有分则的法律依据。

（二）监督时间规定比较狭窄

根据我国民事诉讼法第十四条的规定，人民检察院有权对民事审判活动进行法律监督。而根据民事诉讼法第一百八十七条的规定，检察机关对民事审判活动的监督却只限于“已经发生法律效力的判决、裁定”，检察机关不能在审判活动中参与诉讼，不能对未生效的判决、裁定实行监督，这实际是规定检察机关的监督只是“事后监督”。从司法实践来看，由于检察机关无权介入民事案件的受理和审判全过程，对法院是否受理案件以及审判活动一无所知，很难有效监督人民法院的审判活动是否符合正确、合法、公正、及时等法律适用的基本要求。而对已经生效的错误判决、裁定再提起抗诉，要求法院再行改判，既增加了诉讼成本，也增加了诉讼难度。这种时间规定上的滞后性，必然限制了检察机关法律监督权的充分发挥。

（三）监督范围划分不尽科学

现行民事诉讼法在确立民事检察监督制度时，对检察机关进行监督的对象只能囿于人民法院的生效裁判，对当事人及其他诉讼参加人的诉讼活动是否违法则不能过问，对法院调解和执行这两项重要的诉讼活动也不能进行干预。而法院审判活动中，相当大一部分案件是通过调解结案的。调解结案的案件，虽然是双方当事人自愿协商达成的协议，但存在审判人员因为徇私、徇情及主观臆断等原因，迫使一方当事人违背真实意思达成不公正协议的情况；或者，调解虽然体现了自愿原则，却出现了违背法律规定的情况。如果监督范围不包括调解，不能通过法定方式纠正调解中的错误，个别审判人员就有可能假调解之名行侵害当事人一方利益或第三方利益之实，或者变相将案件私了，极易给司法腐败提供机会。另外，法院所有执行案件，检察机关均无权过问，这使法院执行案件中的错误执行、违法执行不能得到及时有效纠正，使诉讼当事人的实际利益受到损害，并对法律的公正性产生怀疑。还有，检察机关对体现着国家审判权的未生效裁判，也只能放任其错，寄希望于法院二审程序修正，检察机关即使了解在诉讼中就已出现有可能影响案件正确判决、裁定的情形时，也只能坐待该判决、裁定生效之后，再通过抗诉的方式进行补救，却不能及时运用检察权加以监督，使“公正迟到”，这是明显与执法理念相违背的。因为，我们都知道，“迟到的公正，就是不公正。”监督范围上的立法缺陷，使检察机关对民行审判监督受到了极大的局限，造成民事诉讼中出现了较大的监督“盲区”，不能满足我国目前社会利益多元化所要求的对权力的制约和平衡。

（四）监督方式设置单一

现行的民事诉讼法只规定了检察机关审判监督的唯一方式——抗诉。检察意见、检察建议、纠正违法通知等是检察机关在长期司法实践中总结出来且行之有效的监督手段，在民行检察业务探索中也有被使用，并且收到了很好的监督实效。这些方式不仅程序简便，节省精力，也易为法院接受。但却有人认为，法律只规定了抗诉这样一种监督方式，检察院用其他方式进行监督是非法的，并对检察建议等置之不理。国外大量使用的检察机关提起诉讼、参与诉讼等监督方式更是被排斥门外（因为法律没有规定）。这使监督权的行使大打折扣，而且逢错必抗，也是违反诉讼经济原则的。

二、民诉法修改中完善民事检察监督制度应确立的理念

以“私权自治”和“违法必纠”为司法理念构建新的检察监督制度，必须取消人民法院依职权启动民事审判监督程序，以确保司法的中立性与被动性。再加上当前司法实践中，如果利害关系人不向法院申诉，仅由法院主动去再发现再审事由几乎是不可能的，法院也没有这种主动去发现的制度机制。法院作出裁判时，对裁判的事实和法律依据的正确不会持怀疑态度，对裁判的肯定性使法院不可能主动对已经发生法律效力的确定判决和裁定进行审查，上级法院也不可能主动对原审法院的裁判进行审查，这就使得法院这一职权行为形同虚设，毫无实际意义，故应予以废除。但在取消人民法院依职权启动民事审判监督程序的同时，必须加强和完善检察机关的民事检察监督制度，以取代原人民法院的自我监督，防止司法监督的弱化。虽然现在关于人民检察院的民事检察监督仍存在争议，也有很多人提出了反对理由，其中最主要的就是认为民事案件应充分尊重当事人的意思自治，检察院无权强加干涉。但笔者认为，这种观点具有片面性，只是基于民事案件属私法案件从而主张私权自治这单一理由是不足为取的。笔者提出，在民诉法修改中取消人民法院依职权启动民事审判监督程序的同时，必须加强检察机关的民事检察监督制度。

（一）民事审判兼有政治性与社会性，也就是说兼有公权性与私权性

诉讼是一国政治气候的晴雨表，民事审判制度在本质上是国家政治制度的组成部分，具有通过法律方式解决纠纷来组织社会和协调社会的功能。在现代法治社会中，民事法律关系已不因为是私权问题而可以完全不受监督和干预，相当部分西方国家都给予检察官一定的民事起诉权本身就足以说明国家可以适度地干预民事主体活动。民事检察监督制度的出发点不是对当事人自治行为进行干预，而是基于权力监督的需要而对审判权进行制约，是为了杜绝枉法裁判，实现司法公正和遏制司法腐败，体现出政治性。

（二）对民事审判活动的监督是检察机关履行法律监督职能的重要体现，是我国宪法赋予检察机关的一项重要职责

党的十六大和十七大都提出，要加强对权力的制约和监督，加强对司法活动的监督，保障在全社会实现公平和正义。检察机关履行民事检察监督职能，是我国实行人民代表大会制度的要求，也体现了国家权力制约理论的精神。民事审判活动涉及我国宪法所保护的公民的人身权与财产权，检察机关作为专门的国家法律监督机关，有必要也有能力对审判活动进行监督，这有利于督促人民法院正确行使审判权，实现司法公正与正义。

（三）检察机关在履行民事检察监督职能时也是遵守“私权自治”和“违法必纠”司法理念，而不是对所有的民事案件都提出抗诉

大致说来，主要是针对以下三类案件进行民事检察监督。一是当事人不服但申诉无门的案件。因为当前当事人的申请再审还不是严格意义上的诉，法院有可能对当事人的申请置若罔闻。在这种情况下，当事人便可以求助于检察机关，请求提起抗诉。二是法官因腐败而枉法裁判或案件明显违法裁判的。三是有损国家、社会公共利益的案件。

三、民诉法修改中应确立民事检察监督的地位

我国民事诉讼法中对检察机关在民事诉讼中的地位并没有加以明确。对此，学者们虽有提及，但大都没有将其单独加以详细论述。笔者拟就民事诉讼的各个环节相关的问题加以探讨，以期较为系统地阐述检察机关的民事检察监督地位问题，以求抛砖引玉。

（一）民事诉讼的提起阶段

我国民事诉讼法对公民、法人及其他组织的民事诉权有着详细的规定，但对作为法律监督机关的检察机关是否享有民事诉权并没有加以明确。既然我国宪法将检察机关定位为我国法律的监督机关，足以表明我国检察机关有权对一切法律活动进行法律监督，而其监督的出发点和目的均是为了国家的利益、人民的利益，均是为了社会的公共秩序和善良的风俗。在实施法律监督的特定范围内，法律监督权与相应的诉权之间可以说是一种相辅相成的关系。笔者认为，为了切实保障法律监督的最终目的得以实现，法律应当赋予检察机关相应的诉权，但应明确检察机关行使诉权的案件范围。检察机关在提起诉讼的民事案件中的地位问题应该分以下两种情况分别讨论。

1.在提起侵害国家利益的案件的诉讼中

此类案件的受害者一般为占有、使用、经营国有资产的单位，但究其根本，实际的受损害人却是国家。国家在民事诉讼中可以成为民事主体已经毋庸置疑了。而承担了国家赋予的法律监督权的检察机关，作为国家利益的代言人，当国家的利益受到不法侵害时，它有权、有能力也应当代表国家针对具体的侵害事实提起相应的诉讼。刑事法律中体现了这一点，民事法律也应该体现这一点。因此，在受害单位无法提出诉讼或存在其他原因时，检察机关可以提起民事诉讼。

2.在提起侵害或该侵害涉及社会公共利益的案件的诉讼中

此类案件的受害者一般都是具体的个人，而且受害者在数量上也有所不同。即便如此，由于此类案件所侵害的内容具有公共利益性质，侵害行为都是被法律所禁止的（如公害案件、涉及善良风俗的案件等），对此类案件的当事人而言并没有完全的自由处分权。因此这类案件可以由检察机关提起诉讼，但具体诉讼请求不能涉及完全属于当事人意思自治的私权范围内的事情（如赔偿请求等）。在此类案件中，检察机关所起的作用也仅仅是提起民事诉讼而已。因此，在此类案件中，检察机关只能处在协助起诉人的地位。

（二）民事审判阶段

根据我国宪法的规定，民事检察监督应该存在于民事诉讼的全过程中。但我国民事诉讼法仅将检察机关民事法律监督的方式规定为抗诉，大大地削弱了检察机关法律监督的作用。检察机关能否以其他形式监督民事诉讼活动，这也是理论界争议较大的问题之一。笔者认为，我国民事诉讼法规定的检察机关只能以抗诉形式对民事审判活动进行法律监督，明显地缩小了检察机关对民事法律实施活动监督的范围。就我国民事诉讼法第十四条和第一百八十七条的规定来看，其中体现的是作为法律监督的公权力对以审判权为代表的另一公权力的监督，并非对私权领域的干涉。因此，虽然法律没有明文规定，但从其立法意图来看，在非抗诉再审的民事案件中，检察机关有权派员参加法庭的审理过程，以监督民事审判过程，保证其公正性

（三）民事执行程序

我国民事诉讼法第十四条规定的“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”，在广义上不仅指对产生生效法律文书的审判活动进行监督，更应该包括对这些生效的法律文书的执行进行有效的监督。公正的审判必须以公正的执行作为圆满的结局。作为法院审判权能内容之一的执行权，在审判权被监督的同时也应该予以切实、有效的监督。

我国民事诉讼法第一百八十七条规定了检察院有对人民法院生效的判决、裁定进行监督的权力，而法院的生效判决并不仅仅指审判活动结束后产生的一系列判决、裁定。我国民事诉讼法、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》以及一些司法解释中，对人民法院在执行过程中行使实体裁判权都有所规定，如对执行异议的处理、变更和追加被执行主体等等。而在执行活动中的这些实体裁判权与审判过程中的裁判权在性质上并无差别。由于在执行过程中有实体裁判权的存在，因而也就有出错的可能性，也就有检察机关监督存在的意义。而执行过程中的实体裁判权往往以法律文书的形式表现。由于法律文书的产生不同于一般的民事执行，检察机关对执行中产生的法律文书的监督，其实质还是对法院审判权的监督。虽然同样的监督发生于不同的诉讼阶段，但其实质仍然是法律监督。因此，检察机关在此过程中依然以法律监督者的地位和身份出现。

（四）检察人员在民事诉讼中的称谓和出席法庭时的席位设置

在解决检察机关在民事诉讼过程中的地位问题的同时，还应该解决检察人员在出席民事审判法庭时的称谓和席位问题。检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题，法律并无明文规定，因此导致实践中缺乏统一性。各地对于检察人员的称谓五花八门，有的地方叫检察员，有的地方叫监诉人，还有的地方叫抗诉人等等。称谓的不统一使民事审判活动缺少了一定的严肃性。在刑事诉讼中，检察人员一般称为公诉人，这是由其在法庭中的作用决定的。检察人员在刑事诉讼中主要是提起公诉和支持公诉，而在民事诉讼中的主要职责则是监督整个民事诉讼活动。因此笔者认为，鉴于检察人员在民事诉讼中的作用和地位，应称之为检察员较为合适。对于检察人员在法庭上的席位，有学者撰文认为“应是审判席的右前侧”。笔者认为这样不妥。因为在这样的位置上，检察人员与一方当事人在同一位置，难免有为一方代理人之嫌。而且这样的架构也使民事主体之间的平等对抗的地位有所动摇。而检察人员在法庭中的地位应该处于超然于当事人之外的独立的位置。因此笔者认为，检察人员出席法庭，其席位应该独立于整个民事诉讼活动之外的一个位置，即可以在审判席的正对面、在当事人席位这一直线位置靠后设立席位，以体现其对整个民事诉讼活动的监督。

总之，检察机关在我国法制体系中的检察监督职权是我国宪法赋予的，是任何力量不可剥夺的。通过对检察机关在民事诉讼活动各个阶段中的地位的分析，我们不难看出我国的检察机关在民事诉讼的任何阶段中都处于法律监督者的地位，并且只能是法律监督者。这不仅是法律的规定，更是民事诉讼活动本身的需要。司法公正和司法效率被最高人民法院确定为21世纪我国司法实践的两大主题，司法公正是人民司法制度赖以存在的内在生命线和不竭的力量源泉，而检察监督是使这“内在生命线”得以延续的基础。我们不仅要肯定检察机关的民事检察监督制度，而且要将其发扬光大，使之制度化、规范化，以期使其发挥对民事诉讼公正更有效的作用。

四、民诉法修改中完善民事检察监督制度的立法建议

通过以上的分析后，综合各方面的意见，笔者认为，我国目前的民事检察工作，关键是要完善程序、提高效率、增加操作性，从根本上讲就是要完善民事检察立法，重点是完善监督民事诉讼的立法。要完善一种立法，无非采取三个途径：一是司法解释；二是立法解释；三是对法律作出修改和补充。完善监督民事诉讼的立法，这三种途径都是必经之路，笔者综合各方面意见，建议我国民事诉讼法在将来的修改中应重点加强以下几个方面的改进：

（一）关于监督对象的立法建议

检察机关监督民事诉讼，主要是监督法院的审判活动，这是完全正确的。但是进行民事诉讼的不仅是人民法院，还有当事人、共同诉讼人、第三人和诉讼代理人等民事诉讼参加人；有的民事案件还有证人、鉴定人和翻译人员等诉讼参与人。民事诉讼法为便于当事人通过民事诉讼来维护自己的合法权益，在赋予当事人平等的诉讼地位和广泛的诉讼权利的同时，还规定了当事人应当承担的必要的诉讼义务。如果当事人违反民事诉讼的规定，滥用权利或拒不承担义务，检察机关应当可以依法进行干预，以确保诉讼机制的正常运转。对于民事诉讼当事人以及其他诉讼参加人或参与人有刑事犯罪行为，民事检察机构应当直接予以查处。即我国现行的民事诉讼法第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”应修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。

（二）关于监督范围的立法建议

法律明确规定人民检察院民事审判监督的范围，这个范围应是从法院立案开庭直至作出判决、裁定的整个过程，如同侦查监督中的“提前介入”制度一样，法院立案后应当通知人民检察院在重要的诉讼环节中介入审判活动，实行全面监督，有效避免错判或枉法裁判。

（三）关于监督方式的立法建议

检察机关监督民事诉讼的方式，依据我国民事诉讼法的规定，只有一种，就是对已经发生法律效力的判决、裁定，可以依法提出抗诉。这是按照审判监督程序提出抗诉，是一种事后监督，除此以外，别无其他的监督方式。这不仅与许多国家的立法存在差距，与我国建国初期的立法相比也是一种倒退。借鉴外国立法，回顾50年代立法经验，总结近年来民事检察实践，建议我国检察机关监督民事诉讼应采取提起诉讼、参与诉讼和提出抗诉等3种方式。