论我国行政组织结构的优化

2010-04-10石佑启杨治坤

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2010年1期

石佑启,杨治坤

(广东外语外贸大学法学院,广东广州 510420)

我国虽然进行了多次政府机构改革，但没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈，其主要原因就是没有将机构改革与转变政府职能及合理配置行政权力有机结合起来；没有按优化行政组织结构的要求推进政府机构改革；没有将机构改革纳入法治的轨道，依法推进机构改革并巩固改革的成果。如有学者所言，“过去，我们在政府机构改革中，强调精简比较多，而对优化政府组织结构重视不够。实践证明，机构改革如果不与政府职能转变和优化政府组织结构结合起来，并不能解决体制的深层次问题，也难以实现改革的预期目标。因为，对于深化行政体制改革和构建公共行政体制来说，精简机构、压缩政府规模并不是一个根本性的问题，根本问题是在转变政府职能的基础上，优化政府的组织结构，使政府管自己应该管的事，管好自己应该管的事。所以，机构精简必须服从政府组织结构的优化。”[1]可以说，优化行政组织结构是深化行政体制改革的必然要求，是巩固政府职能转变成果与有效履行政府职能的体制保障，是调整行政权力结构与合理配置行政权力的组织基础，也是加快立法步伐与完善行政组织法的实践动力。

一、行政组织结构的三维视角

所谓行政组织结构，就是指由行政组织机构各种要素按照特定的关系和方式组合而成的图示体系。这种图示体系表现为在横向和纵向上设置的各行政组织机构所呈现一定的分工与合作、分权与制约的关系及其所展现出的一定组织规模。也就是说，从静态上研究行政组织结构，就是要从行政组织的横向结构、纵向结构和规模结构三维入手，优化三者的组合关系，从而达到优化行政组织结构，提高行政效能的目的。

横向结构，也称管理幅度，是指行政组织或行政领导者直接领导、管理的下级部门或下级人员的数量或范围。决定横向结构的主要因素是：(1)组织环境的复杂和变动情况。组织环境越复杂，变动越频繁剧烈，管理幅度就应当窄些；(2)组织和人员的素质和效能水平。素质越高，管理幅度可以宽些；(3)组织权力结构、组织文化、组织体制等因素。横向结构，体现着上级管理下级的效能水平，其幅度不能无限扩大，保持适当的幅度时行政效能才是最佳状态。一般说来，横向结构有宏观和微观之分。宏观的横向结构是指一级政府内部的部门分工，如中央政府、省级政府、市县级政府根据职能划分为若干政府工作部门；微观的横向结构是指一个工作部门内部的各个机构和职位的划分，形成组织的机构系列和职位系列。

纵向结构，也即管理层次，是指行政组织的纵向等级和层级数目。行政组织的层级是以权力的隶属关系和职能的垂直分工为基础的，一般行政组织的层级分为三到四级，形成从决策、执行、监督到具体实施等权力层面，上下级之间有着明确和严格的指挥隶属关系，在人员和部门的分布上，自上而下形成金字塔式的结构形态，以保证权力的集中统一和执行的效率与效果。纵向结构体现决策层与执行层的距离，层次越少，信息沟通就越顺畅和准确，执行效率也就越高，所以，压缩纵向结构，有利于提高行政效率。决定纵向结构的因素主要是，行政组织管理事务的范围大小，基层的执行能力，权力纵向分配的原则和体制等。纵向结构也有宏观和微观之分。宏观的纵向结构是指全国行政组织分为几级政府，如中央、省、市、县、乡(镇)级政府。微观的纵向结构是指各级政府及其工作部门内部的层级关系。

规模结构，也即政府规模，是指为履行政府职能的行政组织及其工作人员的大小或多少。每一级政府的行政组织及其工作人员构成该级的政府规模，各级政府的行政组织及其工作人员之总体，又构成行政组织的总体政府规模。合理的政府规模是政府机构改革追求的目标之一，也是实现政府精干高效、协调运转的内在要求。衡量政府规模的指标主要有三种，即政府机构和工作人员、政府收入及政府支出。从世界各国政府规模的演变轨迹所抽象出的共同特征中，可以提炼出判断政府规模是否合理的标准主要有：政府规模是否与经济发展水平相适应？是否与经济发展模式相适应？政府支出结构及增减速度是否合理？政府就业人员增速及结构是否合理？

在这样一个三维行政组织模式中，横向结构、纵向结构和规模结构三者是互相影响的。规模结构既可以对纵向、横向结构进行总量控制，也可在纵向结构和横向结构相互之间作出调整；而纵向结构和横向结构则相反相成：管理幅度增加，管理层次相对缩小，反之，管理幅度减少，管理层次则相对增加。

二、行政组织结构的现状与问题

(一)行政组织结构现状

组织法定是现代法治国家在行政组织领域的一项基本原则，因此，一国的行政组织均是依据该国的宪法与组织法而设置，宪法和组织法成为行政组织存在的法定基础，我国也不例外。我国《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对行政组织的设置作了框架性的规定，这些依法设置的行政组织呈现出一定结构状态。

行政组织的横向结构体现在宏观和微观两个向度上：宏观方面，整个国家行政组织系统设31个省级政府(不包括港、澳、台)，地级政府333个，县级政府2860个，乡镇级政府41040个。*数据统计至2006年底。资料来源：《中国统计年鉴-2007》，中国统计出版社2007年版，第2页。据此，省级政府平均管辖10.74个地级政府，地级政府平均下辖8.59个县级政府，县级政府平均管辖14.35个乡镇；微观方面，在中央，国务院下设办公厅、国务院职能部门、直属特设机构与直属机构、办事机构、直属事业单位等。其中，现行国务院职能部门27个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构1个，直属事业单位14个，议事协调机构28个。*资料来源中央机构编制委员会办公室网站，http://211.167.93.171/，2009年8月16日访问。在地方，省、自治区政府工作部门为40个左右，直辖市为45个左右；大城市政府工作部门为40个，中小城市分别为30个和22个左右，自治州为25个左右；较大的县政府工作部门为22个左右，中等县和小县分别为18个和14个左右。

国家行政组织的纵向结构也反映在宏观和微观两个向度上。宏观方面，国家行政组织系统从中央到地方共有四个层次。《宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”由此可见，我国《宪法》规定了我国行政组织在纵向结构上分为四级，即中央——省、自治区、直辖市——县、自治县、市——乡、民族乡、镇。但是，实践中省级政府设置的派出机关——行政公署，实际上执行着一级地方政府职能，并且随着行政公署改成独立的一级政府(地级市)，我国的行政组织系统已经突破《宪法》的规定，在事实形态上存在中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)五级行政组织结构。微观方面，每级行政组织分为若干层次，各级政府首长下设分管副职、委(办)、专业局，每一个部门之下又设业务机构，如司、处、科、股。

就国家行政组织的规模结构而言，行政组织系统在横向和纵向两个维度上的展开，最终均可体现为行政组织在一定层级的政府规模，各层级的政府规模又构成行政组织系统的总体规模。行政组织的规模结构总是表现为一定的行政机构、人员、财政支出，以及政府就业(即我们经常所说的官民比例)，均是政府规模的常用指标。但是，得到最多承认的指标是财政支出，即政府支出占GDP的比重，也称财政支出比率。因为，与政府管制等比较而言，这一指标借助于政府和国民账户，有关政府的规模易于测量，数据资料易于获得和统计[2]，反映了政府实际使用和支配财政的规模以及财政的调控能力等，成为国际通用指标。根据2007年的中国统计年鉴，截至2006年底，我国在机关就业的人数为1111.8万人，在事业单位就业的人数为2833.3万人*这里之所以没有采用公务员和事业单位编制人数，是因为我国国家机关中存在大量的超编人员，包括有编制但属于超编的(如近日媒体报道的湖南溆浦县环保局用人严重超编事件。该县环保局的编制只有20多人，但实际上有117人，超编80多人。详情见http://www.sina.com.cn 2009年08月16日 CCTV2《今日观察》)，还包括单位聘请的临时人员，所以，用“就业人员”而不用“编制人员”更能反映现实。国家机关和事业单位就业人数统计的资料来源：《中国统计年鉴-2007》，中国统计出版社2007年版，第132页。；自1978年至2006年，我国的行政管理费用从49.09亿元膨胀至5639.05亿元，28年间增长114.97倍，而同期国家财政收入从1132.26亿元上升到38760.20亿元，28年增长34.23倍，可见，行政管理费用远远高出国家财政收入增长的速度；但从行政管理费用增长情况看，2006年行政管理费用同2000年相比，六年内增长3851.47亿元，平均每年增长35.91%；2006年行政管理费用支出占同期财政总支出13.85%，同比2005年高出0.4个百分点。*根据统计年鉴中的数据整理得出。资料来源：《中国统计年鉴-2007》，中国统计出版社2007年版，第132、279、280页。如果再考虑到各级政府以各种形式控制和支配的大量预算外支出，则整个行政管理费用占财政总支出的比例可能还要高，当然，不排除存在严重的公务消费和浪费现象。而在国外，行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%。

(二)存在的问题

计划经济下的宽泛的行政职能范围、直接的行政管理方式，客观上要求建立庞大而又多层次的行政组织来履行该职能。我国现行的行政组织就是在计划经济体制下形成的行政组织框架基础之上不断调整、改革而逐渐演变而来的，但它并没有随着市场经济体制的建立和完善而得以迅速转型，呈现出滞后性。具体来说，现行行政组织结构存在以下问题：

1．行政组织的横向结构不合理。首先，横向上的宏观管理幅度太小。在我国，中央政府管辖31个省级政府，每一个省级政府平均管辖10.74个地级政府，地级政府平均下辖8.59个县级政府，县级政府平均管辖14.35个乡镇。而国外主要国家行政区域管理幅度普遍比我国要大，如一级行政区的管理幅度是：美国有51个，日本47个，德国16个，法国22个，俄罗斯89个；二级政区的管理幅度是：美国有62个县，380个市，日本69个，德国20.5个，法国4.3个；三级政区管理幅度：德国26个，法国375个[3]。尽管对各国行政组织的纵向结构进行比较，并不能直接得出我国行政组织的管理幅度太小的结论，但它的确可以为我们的判断提供一份可供借鉴的参考。纵向上的幅度太小，导致地方政府横向行政组织过大，在地方利益日益增强的情势下，有丰富资源可用的地方政府有能力抗衡中央政策，造成中央政策乏力、政令不畅、宏观调控或管理职能无法有效落实；而可用资源相对贫乏的地方政府则变通执行中央政策，造成“上有政策，下有对策”的情形。其次，横向上的微观行政组织部门又过于分散，呈现出“破碎化”的状态。按照规模经济效益递增和增减规律，随社会分工细化而按专业设置的行政组织，一方面在提高行政效率方面做出了贡献，另一方面随着行政组织增加而不断增大协助成本，最终从整体上降低了行政效率。我国目前主要是根据不同的行业来设置行政组织，如同行政组织现状中记录的每一级政府设置的行政部门多达几十个，远远多于同期的市场经济国家设置的行政部门数量，导致行政组织规模膨胀，行政职权交叉，履行行政职责时互相争权夺利或扯皮推诿。

2．纵向行政组织层级过多。行政组织幅度和层级相辅相成，宏观的横向行政组织幅度太小，只有通过增加纵向宏观行政层级才能履行计划经济体制下庞大的政府职能。所以在当时计划经济体制占主导地位、改革开放刚刚开始的背景下制定的《宪法》，明确规定了在宏观的纵向层级上，行政组织系统从中央到地方分为四级政府，但实践中形成事实上的五级政府，进一步加重了行政组织层级过多的程度。微观上各级政府内部以及行政部门内部再分若干层级，层级和名称五花八门。宏观和微观上的行政组织层级过多，直接导致基层政府信息向上传达层层失真，中央政策向下负担层层加码或资源层层截留，不利于调动下级政府的积极性和有效履行职能，更不利于政府体制创新。

3．行政组织的规模结构庞大。规模过大有几种表现：一是在我国实际存在着党政两套行政系统，党委设立了许多与政府部门相重叠的机构，各地党委一般均设立教育工委、外经贸工委、工业工委、商贸工委、金融工委二等机构，造成机构膨胀[4]。二是行政机构设置比例的不合理。专业经济管理部门仍然过多，社会管理和公共服务机构比例比较小，如国务院机构设置中，经济管理部门占了42.85%，所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，仅占21.42%；在国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构和国务院办事机构四大序列中，经济管理类占39.21%，社会管理和公共服务类仅占27.45%[1]19；另外还存在大量的直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构，这都不符合我国政府职能转变的要求和发展趋势。三是根据宪法的规定所建立起来的各级政府及其职能部门追求“上下对口”设置，同构性高。虽然每次机构改革中央均依据省、市(地区)、县、乡的经济发展水平、人口、面积等因素制定了分类设置机构的政策，各地也结合自己的实际进行改革，但从整体上看，各级政府职能没能完全转变和准确定位，各级政府行政组织设置“上下一般粗”，人员臃肿的问题并没有得到有效控制。四是各级政府设置大量的临时性机构和内设机构，而不是整合现有的行政组织资源。这不仅削弱现有行政机构的功能，还造成人浮于事和机构膨胀。五是为克服现有行政组织设置的分离、破碎化，又设置大量的协调性机构，这些机构尽管有其存在的合理性，但在事实上加剧了政府规模的膨胀。

4．垂直管理部门与地方政府之间的条块关系没有完全理顺。以条块结合、条条为主的条块管理是计划经济体制下全能政府的特征之一，它曾有过一定的适应时期。但是，在我国实行市场经济体制后，各级政府职能交错并行，条块矛盾反而愈加突出，成为处理我国纵向行政组织关系的关节点。市场经济要求建立一种以块为主的条块结合模式，既要能维护中央的权威，又要能充分发挥地方的积极性和创造性。但是，在我国初步建立市场经济体制后，加之分税制改革，各级地方利益日益凸显，地方保护主义增强，中央政府的权威受到威胁。此种情景下，中央政府和省级政府实行“有选择性的再集权”，对人民银行、海关、国税、出入境检验检疫、煤矿安全监督、银监会、证监会、保监会、电监会、烟草专卖、国家物资储备、气象等部门实行中央垂直管理；工商、地税、药监、质监、国土资源管理等部门也实行省以下垂直管理。尽管如此，但垂直管理部门与地方政府之间条块关系还是没有完全理顺，条块矛盾没有一个根本性的解决方案。

三、优化行政组织结构的标准

按照结构——功能原理，有什么样的组织结构，就决定该组织能发挥什么样的功能，反过来，有什么样的组织结构就会有什么样的职能。政府职能调整要求原有的行政组织机构作出相应的变革，从而形成不同的行政组织结构。因此，要有效地履行政府职能，必须对行政组织进行结构优化，从这个意义上说，行政组织结构优化又是政府机构改革本身不懈追求的目标之一。但是，应当以什么标准优化行政组织结构，则是一个十分重要的先决问题。我们认为，对外，行政组织结构应当承接行政组织的变动性和行政组织的设置目的；对内，行政组织结构应当反映行政组织的稳定性和行政组织的设置规律；同时，对行政组织结构的优化标准，应当具有针对性和直接相关性。基于此，我们将行政组织结构优化的标准确定为是否能有效履行政府职能和是否符合精简、统一、效能原则。

(一)是否能有效履行政府职能

“职能和机构相依为命。机构为职能而设，职能为机构而生。”[5]行政组织是政府职能得以履行的最主要载体，政府职能的变动直接影响行政组织机构的设置，构成影响行政组织设置的根本性因素。政府职能的变动表现为职能范围、职能方式和职能重心或结构的调整，它进而决定了与履行变动后的政府职能相应的行政组织的设置与调整。(1)政府职能范围的调整，意味着行政组织在规模上，不管是总体规模还是层级规模上均应当随之变动。(2)政府职能方式的变革，如从微观、直接、纵向转向宏观、间接、横向的职能实现方式，将导致行政组织的设置必须强调权限宽口径、职能综合性，进而影响到对行政组织的整合和结构的优化；同时，政府管理幅度和管理层次也将随政府职能实现手段的转换而发生结构性变化。一般而言，政府职能采用法律的、经济的或综合的手段就比较宏观、间接、柔性，就会考虑扩大管理幅度而减少层级，反之，则会考虑减少管理幅度而增加纵向层级。(3)政府职能的重心或结构的调整，如减少微观经济管理职能，加强宏观调控职能，增强社会管理和服务职能，则意味着将减少行政组织中的具体经济管理机构，调整或增设综合性经济调控机构、社会管理和服务机构。因此，有学者说，“由于政府职能变动对行政机关设置的影响是根本性、方向性的……根据政府职能需要，决定机构的撤、并、改，方能保证机构改革朝着合理化、科学化方向发展。”[4]203针对政府职能变动决定行政组织机构设置，如果我们采取一种逆向思维思考，则可以说，行政组织机构能否快捷、高效地履行好这些政府职能，关键在于行政组织设置是否合理、科学，也即，政府职能能否得到有效履行是判断行政组织结构是否优化的标准之一。

(二)是否符合精简、统一、效能原则

优化行政组织结构，就是要在明确政府职能的基础上，精简机构和人员，解决行政管理中长期存在的多头管理、职权交叉、人浮于事等问题，提高行政管理水平和效率，降低行政管理成本，建立精简、统一、效能的行政组织管理体制。如果说能否有效履行政府职能是判断行政组织结构是否优化的一个外部标准，那么，是否符合精简、统一、效能原则则是判断行政组织结构是否优化的一个内在标准。

精简是政府行政组织的一种数量状态，其内涵是行政组织的机构、人员和工作程序精当合理，在组织层级、规模、幅度上适当。当代政府的发展趋势是“强政府”，这里的“强政府”并不意味着是规模庞大的政府，而是指机构和人员少且精干、办事便民高效的有效政府。所以，从精简原则看，要求精简政府机构的数量，精简政府工作人员，尤其是精简领导者的职数，“要彻底改变副职多、闲职多、兼职多的‘三多’现象”[6]，精简办事流程。统一是要建立运转协调的行政组织体系，它要求行政组织机构要完整统一，权责统一，政令统一，以保证不能因为改革而导致政府职能结构中出现“缺位”、“越位”和“错位”现象；不能因为改革而导致政府机构之间只有分工而没有协作，只有部门利益而没有全局利益；不能因为改革而导致政府上下级之间“指挥——服从”关系的割裂[7]。效能是指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理与服务的能力。不管是坚持精简原则还是坚持统一原则，最终的落脚点都直接指向效能。精简、统一原则指导行政组织的设置和结构的调整，服务于行政组织结构优化，而效能是行政组织结构优化的功能外显。从这种意义上说，“精简”和“统一”都不是目的，它们只是达成“效能”的手段，“效能”才是行政机构改革的目标。

四、优化行政组织结构的构想

党的十七大报告指出：“规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”这为我国行政组织结构优化提供了政治上的支持和方向指引。我们认为，针对我国行政组织存在的问题，借鉴世界各国行政组织设置的有益经验，优化行政组织结构可以从以下几个方面着手：

(一)横向行政组织结构优化

1．扩大政府行政管理幅度。(1)宏观上实行行政区划改革，增加省级政府行政组织建制。行政区划的形成、演变和发展是自然环境、政治、经济、文化和军事等多种因素综合作用的结果，其中经济是最经常、最基本的主要影响因素[8]。任何一个国家，均有中央政府，所以，行政区划调整的重点在地方，它直接决定了地方层级的政府组织设置，直接反映了上级政府的行政管理幅度；而省级地方政府，在一国的行政组织系统中起着承上启下的作用，合理调整省级政府的行政区划，调整中央政府对省级政府的管理幅度，对于维系一国的政治稳定、经济社会文化的协调发展和充分发挥中央和地方的积极性具有战略性的意义。我国现有31个省级政府，每一个省级政府管辖的地域面积相当美国平均面积的1.69倍，面积和人口与欧洲的一个中等国家相差无几，由于省级行政区域过大，经济发展不平衡，影响中央政府的宏观调控能力，地方政府职能转变和机构改革难度增大。因此，可以借鉴国外行政区划的经验，调整现有的省级政府行政区划，增设省级政府(包括直辖市)的数量，缩小省级政府的管理规模，从而扩大中央政府对省级政府的行政管理幅度。至于增加多少个省级政府，需要进一步论证，多数学者认为还可以新设20个左右，总数达到50个左右。当然，扩大中央政府的行政管理幅度是一个发展趋势，行政区划调整后省级政府设置的数目还需要深入综合研究。(2)推行省直管县，扩大省级政府的行政管理幅度。这一部分的内容与在纵向上减少行政层级也是紧密相关的，放在下文论述。

2．实行大部制，按照行政决策、执行和监督三分原则设置行政组织机构。(1)按照综合性原则设置行政组织，实行大部制。计划经济体制下按照专业和行业设置行政组织以及政府直接的行政管理方式，导致行政组织职能狭窄、部门林立、权限冲突、效率低下。为适应政府职能的转变和整合，行政组织应当按照综合性原则设置，将业务性质相同的行政组织予以合并，将相同或相近的政府职能集中由一个行政组织行使，实行大部制，即设置宽口径、宽职能的行政组织，以克服某些领域部门众多和管理分散现象。“大部制”立足于市场、民众和社会服务，着眼于精简政府部门和实现政府职能的综合化，从而大大减少政府部门之间的职能交叉和权限冲突，简化政府处理公务的手续和环节，有利于建立一个统一、精简、高效的服务政府和责任政府[9]。(2)作为实行大部制的配套行政组织设置，还必须在大部制内部实行行政组织的相对分离和权力分工与制约机制，按照行政决策、执行和监督三分原则设置行政组织机构。大部制将职能相近、业务性质相同的行政组织合并并配置相应的行政权力，克服了职能交叉、部门林立、权力分割和管理冲突的现象，但可能会造就新的专权，故在大部制内部必须考虑按照职能分工不同，将决策、执行、监督三种职能作相对的分离，分由三种不同的行政机构行使，形成相互制约、相互协调的机制，确保决策科学、执行有力、监督有效，以提高公共服务的质量和水平。因在每一级政府大部门体制中，行政组织承担的行政职能有所不同，所以，制约协调机制及其相应的行政组织设置也存在差别。

(二)纵向行政组织结构优化

在扩大中央政府和省级政府的横向管理幅度的基础上，必须在纵向上相应减少行政组织的层级，优化行政组织的层级结构。

1．在宏观上，减少地方政府的行政层级。首先，逐步取消地级市政府建制，实行省直管县(市)。我国《宪法》规定政府层级是四级制，而现实中是五级制，即中央——省(自治区、直辖市)——市(自治州)——县(市、市辖区)——乡(民族乡、镇)五级，行政层级过多，加大了行政管理的成本，降低了行政管理的效率。目前，少层级——大幅度——扁平化结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%*本数据根据刘君德提供的资料计算而来，参见刘君德等编著：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第338页。。我国可以总结省直管县的经验，有步骤地将市、县纳入一个行政层级，逐步实行四级制，回归宪法对行政层级的规定，这既是维护宪法权威的明智之举，也是适应市场经济发展需要和深化行政体制改革的迫切要求。正如有学者说，“实行省直管县体制，是维护我国宪法权威、减少行政层级和优化政府组织结构的重大战略举措”[1]21。其次，同步启动乡(镇)政府改革，条件成熟时可以考虑撤销乡镇的行政组织建制。由于县乡两级政权的设立原理是“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，县级政府的公安、工商、税务、土地管理等部门均在乡(镇)区域内设置派出机构，乡(镇)级政府的很多职能被抽空；加之，在乡(镇)区域内的很多政府职能需要参与县域统筹而乡(镇)政府根本无力胜任，乡(镇)政府已经被戏称为“三要政府”[10]；随着政府还权于市场、还权于社会和村民自治制度的不断完善与县级政府机构改革的深化，乡(镇)的许多行政公务由自治组织承接和县政府的派出机构抽走，乡(镇)政府因缺少需要由其履行的政府职能而被撤销或转化为独立的自治单位。

2．微观上，减少政府部门层级和内设机构层级。我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对政府部门和部门内设机构的行政层级没有作出明确规定，但还是暗含地方政府只设工作部门一类机构，从而形成微观上的两级。因缺乏宪法或法律的硬性规制，实践中的行政组织也不能逃脱“帕金森定律”的宿命，行政组织不断膨胀，在微观行政层级上表现为增加行政组织的层级、增加内设机构层级，增加行政职位层级。优化行政组织的层级结构，在微观上应当将政府部门层级控制在二级之内，压缩内设机构的层级和行政职位层级。

(三)组织规模结构优化

尽管我国政府机构改革一直在追求“小政府——大社会”目标，但何谓大政府何谓小政府没有一个明确的标准。事实上，在当代社会，不是追求什么样规模的政府才是“小政府”，而是试图建立一种“强政府——强社会”模式，从而将政府规模控制在一个合理的限度之内。决定政府规模应考虑政府机构、公务人员和政府财政支出三项指标，而在纵向和横向行政组织结构得到优化的前提下，政府行政组织在每一层级的规模结构和总体规模结构就可以基本定型。但横向和纵向行政组织结构优化并不意味着规模结构也得以优化，它还可以通过下列改进而不断趋向合理：

1．根据政府职能的转变而调整机构设置，以控制政府间规模结构。从国内外行政改革的实践来看，在控制政府规模这个问题上，有一条基本的经验就是转变政府职能。因为只有职能转变了，政府才能够放弃那些不应该管的事务，缩减相应的机构和人员，从而使规模得到有效的控制[11]。随着我国政府职能的转变，政府直接调节经济的职能不断减少，间接调节经济的职能逐步上升；经济管理的职能逐步减少，社会管理的职能不断上升；中央政府的宏观经济调控职责加重，地方特别是省级以下地方政府的调控职能相对减弱等，基于此调整政府机构设置和核定人员编制，控制政府规模。

2．合理规范党政机构的设置。我国在事实上存在党政两套行政组织系统也是造成行政组织机构臃肿、权限不清的原因之一，所以，对党政行政组织进行调整也是追求合理的政府规模的应有之举。我们可以采取撤并党委和政府职责相同或相近的部门，确实需要党委政府共同承担的职能尽量采取合署办公的形式；明确职责分工，将分散在不同部门的必要的政府职能，整合到同一部门；规范各类领导小组和协调机构，一般不设立实体办事机构。[12]

3．清理、撤销大量的临时性机构，合理设置协调机构。在各级政府中，存在大量的临时性机构——不仅导致常设机构功能的弱化，更加剧机构设置之累，增加组织和人员造成职权交叉、人浮于事。追寻合理的政府规模结构，应当充分利用现有的行政组织资源，将临时性机构进行清理，确有必要设置的则遵循依法定程序和权限设置，其他的则撤销，被撤销的临时性机构原来承担的职能并入其他行政组织或外移。同时，结合省级政府行政区划的调整而设置省级行政组织建制和实行大部制，还需要调整或新设一些协调机构，在中央要设置专门处理中央和地方关系的中央行政协调机构，各地方上级政府要设置处理所辖下级政府之间关系的行政协调机构，在每一级政府要设置处理各大部间关系的行政协调机构。这些协调机构的设置和存在是整个行政组织系统有效、协调运转必须付出的成本。

(四)规范垂直管理部门和地方政府的关系处理垂直管理部门与地方政府关系，可以说问题的焦点还不是行政组织的设置及其组织结构的优化问题，而是如何理顺中央与地方在履行政府职能、提供公共产品上的分工与协调及其行政权力的配置问题。如果说条块管理和条块矛盾是一种现实，那么，我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的行政双重领导体制则进一步固化了条块模式，使得这一问题的处理更加棘手。

或许，美国学者奥茨提出的“奥茨分权定理”可以为我们解决条块矛盾提供一些借鉴。按照该定理，提供公共物品的职责应尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区中。所谓成本与利益内部化，是指某种公共物品的受益范围和成本(税收)分摊都限于一个辖区内部，其它地区并不能从中受益，也不必为之分摊成本。所以，这些旨在提供某些特定公共物品的公共机构，应该是该区域内公共物品受益者利益的忠实代表，而不是简单的上一级政府或中央政府指令的执行者[13]。对此，应当区分公共物品的地方性和全国性，明确提供公共物品的主体资格。凡属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共物品，由中央政府提供；凡属于面向本行政区域的地方性公共物品，由地方政府提供；凡属于中央和地方共同提供的公共物品，明确各自的职能范围，分清主次责任。职能范围和供给主体的分化，实质上就是要打破我国政府行政组织的“职责同构”，在明确公共产品的涵盖范围和供给主体后，以法律明确规定各供给主体的职权职责，避免导致同一件事情不同层级政府共同管理，每一级政府管理相同的事情，结果所有的事情在不同的层级政府都得不到有效管理的局面。

打破“职责同构”，要求实行垂直领导的行政组织建制(包括机构设置、人事管理、经费来源与使用、管理行为)独立于各级地方政府，而除了实行中央垂直和省级垂直领导的领域外，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所规定的双重行政领导体制之上级主管部门领导，仅仅是一种业务上的指导、工作上的联系、法律上的监督关系，而不是一种行政组织建制上的管理或领导关系。只有在明确了实行垂直和非垂直领导的行政组织设置的前提下，进一步建立各级政府之间的协调与配合，构建伙伴型政府间纵向关系。这种伙伴关系并不是对领导与被领导关系的简单改造，而是在职责、权限明确的纵向政府间建立相互合作、相互依赖、相互制约、资源共享的伙伴关系[14]。如果说打破职责同构是一个“破”的过程，则建立伙伴关系就是一个“立”的开始，这一破一立的同步或许是理顺条块关系的策略或方向。

五、小结

行政组织是政府职能的承担者，合理设置行政组织，优化行政组织结构，实现行政组织结构扁平化，对于深化行政体制改革、提高行政效能及促进行政组织法的完善等具有重要意义。优化行政组织结构是一项系统工程，涉及纵向结构、横向结构、规模结构甚至斜向结构即条块管理问题，对相关问题的解决和措施的推行，应当相互配合、互动共进才能形成整体合力。正如有学者对“国务院大部制——省直管县——划小省级行政区域”同步实施的效果进行分析指出：“如果‘国务院大部制——直管县——划小省级行政区域’三大改革联动，不失为政府机构的设置和改革的方案选择之一”[15]。当然，大手笔的改革还要扩大横向管理幅度，缩小省级行政区划；减少行政层级，推行省直管县；避免部门林立，实行大部制；防止大部专权，按照行政决策、执行和监督三分原则设置行政组织机构；打破职责同构，建立伙伴关系以处理条块分割等，这些改革措施需要协同配套、同步推进并有相应的法制保障才可能取得预期的效果。

[1] 薄贵利．论优化政府组织结构[J]．中国行政管理，2007(5)：17.

[2] (英)诺尔曼·吉麦尔.公共部门增长理论与国际经验比较[M]．杨冠琼，贺军,译.北京：经济管理出版社，2004：6.

[3] 刘君德,等.中外行政区划比较研究[M].上海：华东师范大学出版社，2002：347.

[4] 李树忠.国家机关组织论[M].北京：知识产权出版社，2004：220.

[5] 金太军,等.政府职能梳理与重构[M]．广州：广东人民出版社，2002：282.

[6] 孙学玉．地方政府机构改革的历史评价和现实思考[J]．中国行政管理，2000(4)：15.

[7] 方盛举．民族自治地方的行政改革：目标与原则[J]．思想战线，2006(4)：47.

[8] 勒尔刚，张文范．行政区划与地名管理[M]．北京：中国社会出版社，1996：35.

[9] 傅大友，袁勇志，芮国强．行政改革与制度创新：地方政府改革的制度分析[M]．上海：三联书店，2004：270.

[10] 饶慧,王兴国,张德新,江滨．组织扁平化理论与行政体制改革[J]．经济与社会发展,2005(9)：54.

[11] 史记．政府规模理念与我国政府机构改革[J]．国家行政学院学报，2001(3)：53.

[12] 王海林．中央首次明确提出减少行政层级理顺职责分工[N]．新京报,2005-10-24.