行政问责制:价值、问题及对策

王凯伟 李 瑾

(湘潭大学 公共管理学院, 湖南湘潭 411105)

行政问责制是指对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种监督制度。它的根本目的是对行政失范行为进行监督和预防, 主要手段包括各种形式的行政和司法的追究, 目前运行方式主要有撤职、引咎辞职、官员问责等[1]。“行政问责”, 并不是单纯的事后责任追究, 它包含确权、明责和经常化、制度化的 “问” ——质询弹劾、罢免等方面,是一个系统化的 “吏治”规范。不仅犯了法、有了错要追究, 而且它的溯及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看似仅有损 “官体”的 “小节”。

一、行政问责制的价值

1、行政问责制有利于推动政治文明进程

要想推进政治体制改革, 提升政治文明, 发展政治民主, 建设法治社会, 掌握国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众行使对公务人员的监督权和罢免权, 要通过具有可操作性的法定程序来保证。“行政问责”正成为中国新一轮政治体制改革的一大亮点。虽然中国还处在探索追求官员责任的轨道上, 但 “可问责政府”的理念终究将会在中国的行政改革中得到全面推行。

2、行政问责制有利于促进市场经济的发展

党的十七大提出了完善社会主义市场经济、全面建设小康社会的要求。保证市场经济的正常运行, 是法治的主要任务之一。实施权力控制和对权利行为进行校正是法治对市场经济的重要功能, 政府对市场的宏观调控主要是通过行政官员的决策和执行行为来进行的, 因而规范的行政行为对市场经济的调控具有决定性意义。科学合理的行政决策、严格公正的行政执行, 对于保障市场操作规范、维护市场秩序和促进市场经济稳定健康发展, 具有不可低估的重要作用。但是, 垄断、混乱、不公、被动等仍然充斥在政府行为中, 这不利于市场经济的发展和完善, 改善行政行为以推动市场经济的发展无疑是中国实施管理制度改革和创新的重要方向, 而行政问责制的实施正好是这一理念的最好体现。

3、行政问责制有利于建立责任型政府

“责任型政府”是民主政治的基本价值理念, 依据民主政治发展的要求, 一个负责任的政府必须做到:在行使职责过程中, 要对自己的所有行为都有一定的交代, 要及时向公众解释清楚自己为什么要这么做;在完成职责后,如果出现问题, 必须自觉承担政治上、行政上和法律上的责任;然后还要在应负的各种责任中选择正确的责任承担形式, 做到罚当其责。据此, 通过构建合理的行政问责制, 及时追究政府官员应当承担的责任, 能促使政府官员合法、正当地行使手中的权力, 不断提高管理水平。

4、行政问责制的实行有利于加强勤政廉政建设

廉政虽然重要, 勤政更是固本之策。领导干部只有勤政廉政, 才能担负起对人民的责任, 才能适应形势变化的需要。实行行政问责制, 对不能适应工作岗位、素质较差和能力低下的领导干部进行问责, 不仅可以使有责干部正确地认识自己, 而且对其他的干部也是一种警醒和促进。这样领导干部才能更好的利用手中的权力为人民办好事、办实事。行政问责制的实行, 有利于高效廉洁的领导干部队伍的建设, 有利于党的执政能力和执政水平的提高。

二、目前我国行政问责制建设中存在的主要问题

1、法制不够健全, 问责没有保障

目前我国行政问责没有专门的、完善的成文法为依据, 仅停留在 “权力问责权力”的阶段, 没有上升到以“法律问责权力”的高度。当前我国行政问责的主要法理依据是 《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例 (试行)》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》以及 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这几种规范性文件中只有 《公务员法》属于真正意义上的法律, 其它规范文件虽有一定的约束力, 但只能算是执政党的内部纪律规范。从正面的意义上说, 各地关于行政问责的规章、条例的出台是行政问责制度化的重要环节。但是, 这些办法与规定都是暂行法规, 不具有法律法规的严密性、严肃性和权威性, 所有这些规范性文件不仅法律位阶低而且问责标准、问责主体、问责对象、问责范围等过于笼统, 缺乏统一性和科学性, 在实际工作中难以操作, 使问责流于形式。

2、问责主体单一, 问责力度不够

问责主体单一, 问责力度不够是行政问责制运行过程中存在的最突出问题。完善的行政问责应该包括同体问责和异体问责。同体问责是指上级行政机关对下级行政机关或专门行政机关对普通行政机关的问责, 由于我国特殊的政治体制, 执政党对行政机关的问责属于同体问责。异体问责是指行政机关外部系统的有关组织或个人对行政机关或行政领导所实施的问责。异体问责的主体一般包括各级人大机关、各民主党派、司法机关、新闻媒体及个人。在现代民主政治社会, 行政问责主体应该由同体问责与异体问责主体构成, 实现问责主体的多元化, 但从我国发生的诸如松花江流域污染事件、中石油川东特大井喷事件等事故责任人的处理结果看, 启动行政问责制的主要是同体问责, 虽然这种 “上问下责”的同体问责方式会产生立竿见影的效果, 但它毕竟是系统内部利益相关者之间的问责, 带有深厚的保护主义色彩, 难以实现真正问责。因此, 行政问责能够真正落实, 关键在于异体问责, 异体问责是一种更有效的问责方式。目前, 异体问责在我国却很少得到有效落实, 以人大代表对公务员问责为例, 根据我国现行宪法规定, 各级人大代表享有宪法赋予的对通过各级人民代表大会以及常委会选举产生的各级行政领导的质询权、罢免权、监督权。但在我国不少地方的政治实践中, 人大代表却很难真正追究公务员失职与违法行为的责任。[2]

3、职责权限不清, 问责对象不明

权责明晰是建立和推行行政问责制的前提和关键, 发生重大事故、决策失误、工作执行不力等, 由谁来负责,负什么样的责任, 应该有透明合理的判断依据, 只有这样, 才能把行政问责制真正落到实处。我国目前的政治体制和行政体制改革的不彻底性所产生的种种弊端制约着行政问责制的建立和推行。主要表现在以下三个方面:一是以党代政现象的存在。由于传统体制的惯性, 党政关系没有完全理顺, 以党代政的现象在一定程度上依然存在, 出了问题, 责任究竟在党委, 还是在政府, 很难确定。二是行政机构设置不合理。一方面我国行政机构的层次太多,从中央到地方, 要经过省、市、县 (市)、乡 (镇)五个层次, 如此之多的行政层次, 出了问题, 到底追究哪一级政府的责任, 责任追究到哪一级, 很难确定。另一方面职能部门过细的分工会带来职能交叉、权责不清。三是决策与执行不分, 导致责任主体不明确。发生重大事故之后,究竟是因为决策失误还是由于决策执行不力甚至执行错误造成的, 二者往往难以区分。

4、行政生态环境陈旧, 问责理念不强

我国作为一个有着两千多年封建历史的国家, 传统的文化观念不可避免地在人们的思想中长期存在。由此造成行政生态环境具有浓厚的传统色彩, 这种传统文化的核心就是 “官本位”理念根深蒂固。在不少领导干部心理,依然存在 “刑不上大夫、无过便是功、民不告官。”等各种传统糟粕思想, 影响了问责制的实施。官本位的政治生态, 造成了社会公众与政府的疏远, 致使政府及其官员在社会公众心目中形象受损、权威性不足, 妨碍了社会主义民主政治建设的顺利进行, 影响了社会主义政治文明水平的提升[3]。

三、完善行政问责制的基本对策

1、构建有关行政问责制的法律体系, 完善行政问责制的法律基础

立法机关要不断完善和细化法律、法规, 在充分尊重现实需要的基础上逐步建立起问责制度体系, 并在运用过程中有力推行。重点要加强行政立法, 以行政法规支持和指导政府行为的规范化建设, 规定政府官员的行为范围,以法律形式明确他们的责任。一是建立和完善国家行政组织规范, 对政府组织法的内容进行调整和修订;二是加强经济行政法规的研究和制定工作, 明确在市场经济条件下国家、政府、社会、市场、企业以及公民个人的角色、职责、权利和义务;三是尽快完善与 《行政诉讼法》、 《国家赔偿法》、 《行政处罚法》等相配套的法规体系, 建立富有效率的行政诉讼制度、行政复议制度、行政处罚听证制度、行政救济制度等, 使政府行政行为在法律的程序和轨道上有规则的运行。

2、重视问责文化建设, 夯实行政问责的思想基础

(1)加强对领导干部的问责教育, 形成新的执政理念。一要形成 “以民为本”的观念。要从 “官为本” 转向 “民为本”, 从 “为民做主”转向 “由民做主”, 从父母官转变为人民的公仆, 从对上负责转变为对百姓要负责, 向下负责。二要形成当官有风险的观念。也许你从政几十年都是兢兢业业, 恪守职责, 但是如果有一次你没把握好, 就有可能断送你的政治前程。因此, 为官者要做到常修为政之德, 常思贪欲之害, 常怀律己之心。三要形成无为就是过的观念。在其位要谋其政, 让有为者有位, 无为者让位。四要形成有权必有责的观念。在传统的观念中, 权力意识强, 责任意识淡化, 在其位, 要其权, 但是又不愿负其责。所以, 领导干部应该强化权责对等观念。

(2)加强对公众的问责教育, 提高公众问责能力和水平。建立现代问责制政府, 实行政府问责制, 不仅仅是政府官员的职责, 也是每个公民的权利和义务。目前我国尚未建立起完善的公民参与问责的途径, 公众对政府的决算、管理、执行等行政行为的参与度不够、认同度不高,不利于政府官员问责制的实行。[4]为此, 应加强对公众的问责教育, 营造良好的问责环境, 使社会各界、公众对推行行政问责制度的意义有一个全面的、准确的认识。

3、完善相关的配套制度, 扩大行政问责的制度基础

(1)完善政务公开, 克服信息不对称。克服信息不对称的根本措施就是完善政务公开制度, 提高政府信息透明度。为此, 制定系统的具有可操作性的 《政务公开法》, 对政府哪些信息公开, 哪些信息不宜公开作出明确的规定, 并制定相应的违法惩戒措施。同时, 还应该注意政务公开的实效性, 避免发生 “群众不需要的或者是众所周知的信息就公开, 而群众需要的则不予公开的”现象, 从而有效地保障公民的知情权和参与权, 使公民对政府的监督真正落到实处。

(2)建立合理的问责官员进退机制。针对我国行政官员退出机制不完善, 甚至只进不出, 只上不下的痼疾,中共中央及政府于2004年前后制定了 “5+1”文件, 对干部的 “退出机制”进行了规范。在 《党政领导干部辞职暂行规定》中规定了引咎辞职的九种情形, 这些规定有着重要的并且是积极的意义, 使得党政领导干部的“须问之责”更为明确, 难于以各种理由逃避责任追究。而这些规定同时也适用于行政官员。

(3)建立多元问责主体, 强化异体问责。从长远发展来看, 行政问责制要想更好地发挥作用, 必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展,建立和完善异体问责制。在法治国家中, 政府官员要受到四种力量的问责。一是民主授权的最高权力机关;二是政府专门监督机构;三是行政主管部门;四是政府之外的监督系统, 如司法、群众、新闻媒体等。实践证明, 只有把这四种力量都发动起来了, 行政问责才能真正起到作用。

4、进一步深化行政体制改革, 巩固行政问责的体制基础

目前, 我国行政体制中的权责不清是实行 “问责制”的重要障碍。表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任难以确定。在这种状态下, 即便是 “问责”, 可到底是问什么责, 是领导责任, 还是下属责任, 是直接责任, 还是间接责任, 有时确实很难确定[5]。如现实中出现的 “形象工程”、 “豆腐渣工程”等一系列问题, 都是“集体讨论”、“齐抓共管”的产物, 到底应该追究到哪个人头上, 难以确定。针对职、权、责如何划分的问题, 要明确以下三点:一是合理划分执政党与政府之间的职责、权力和责任, 只有把党的角色从行政部门中区分出来, 才能真正避免问责过程中以党代政、以党纪代替法律的现象。二是应该科学地划分中央政府与地方政府的权力, 明确中央与地方的责任与义务, 实现中央与地方关系法制化。三是科学划分政府部门之间的职责权限。这样行政问责制才能真正落到实处。

(编辑:芝山,校对:朱恒)

[1] 张创新, 赵 蕾.从 “新制”到 “良制”:论我国行政问责的制度化进程 [J] .中国人民大学学报, 2005, (1):113.

[2] 余玖玖.试析行政问责制存在的主要问题 [J] .行政与法,2006, (7):11.

[3] 沈蓓绯.当前实施官员问责制面临的主要困境 [J] .理论导刊, 2005, (5):69.

[4] 唐晓阳.论健全行政问责制 [J] .广东行政学院学报,2008, (5):36.

[5] 侯 琦.“民主问责制”:走向政治文明的重要路径 [J] .党政干部学刊, 2004, (9):67.