发达地区对口支援欠发达民族地区政策实施绩效及对策研究 ——以来凤县为例

莫代山，莫彦峰

(1.中南民族大学 民族学与社会学学院,湖北 武汉 430074;

“对口支援”是改革开放以来我国帮忙民族地区发展经济的一种新政策形式，是指内地一些以汉族为主的比较发达的省、市对少数民族地区的定向支援。[1]“对口支援”是实现少数民族地区社会经济发展的一项重要措施。如何有效组织和实施对口支援政策，实现少数民族地区社会经济文化的快速发展是摆在援助地区和少数民族地区广大干部群众面前的重要任务。研究如何有效实施“对口支援”问题具有重要的学术价值和社会价值。

位于湖北省西南端的来凤县地处武陵山区腹地，与湘西、渝东南接壤，素有“一脚踏三省”之称，是一个以土家族为主的典型少数民族地区。由于历史和地理条件等因素的影响，该县社会经济发展一直较为落后，属国家级重点贫困县。同时，该县又有较为丰富的矿产资源和动植物资源，旅游发展前景良好，凤头生姜、大头菜、松花皮蛋、板鸭蛋等一批特色产品在省内外具有一定的知名度。为促进民族地区发展，建好湖北西大门，2001年10月，湖北省委、省政府在来凤县召开现场办公会议，决定武汉市对口帮扶来凤县。近10年来，来凤县在武汉市对口帮扶下社会经济得到了较快的发展，取得了一定的成绩，但也暴露了一些问题。总结武汉市对口帮扶来凤县的经验和不足，有重要的启示作用。

一、对口支援的主要措施及成效

(一)城市基础设施建设帮扶，构建城镇发展新格局。自2001年以来，武汉市已实施城市基础设施建设帮扶项目43项，各部门共计无偿支援资金达2977.7万[2]。通过援建武汉大道、法院审判大楼、司法鉴定中心、检察院侦查技术大楼以及乡镇集镇道路、自来水管网改造等一批城市基础设施建设项目，为来凤县城市建设拓展了一片新区，使该县以武汉大道为主轴拓展新城区的城市发展战略逐步变成了现实，为来凤提供了城镇发展的新机遇。同时，武汉市辖下的8个区对口帮扶来凤8个乡镇也分别在集镇自来水管线改造、民族贸易市场、集镇公路硬化等方面予以帮扶。

(二)农产品开发帮扶，为特色产业发展提供广阔空间。本着“输血”和“造血”、资源和市场有机结合的对口帮扶指导思想，武汉市选择了一批有发展前途的项目进行帮扶，在特色产品品种改良、市场开拓、品牌打造上给予援助，使来凤特色产业发展势头强劲。其中发改委对口援建的脱毒生姜繁育中心，农业局援建三元杂交种猪基地和农产品销售窗口，农科院援建的标准化蔬菜大棚示范基地较具代表性。通过脱毒生姜繁育中心项目实施解决了制约该县生姜产业发展瓶颈，每年能为该县提供无毒生姜种源20000公斤，2010年来凤县发展的生姜基地已达到1.6万余亩，产值超过4000万元，并出现了20余家生姜深加工企业。通过三元杂交种猪基地建设，直接促使了该县“安普罗”公司的发展和壮大，现该公司年销售额已超亿元，年纳税超过200万元。通过农产品销售窗口建设，使得该县10余家企业的30多个特色产品走出了山门，来凤凤头生姜、无铅松花皮蛋、保健藤茶、宗味大头菜、宝石花漆筷、“安普罗”土猪肉等纷纷进入武汉市各大市场销售，并享受“零门槛”进场优惠待遇。

(三)科教文卫项目帮扶，促进社会事业发展。2001年以来，已实施学校相关设施建设项目10项[2]，通过援建各乡镇的学生宿舍楼、教学楼、学生食堂以及来凤一中综合大楼等项目，缓解了该县初中“渡峰”问题。武汉市教育等相关部门多次深入来凤，从教师培训、干部挂职、高考备考、改善办学条件、拓宽职业高中就业渠道、学校之间结对帮扶等方面进行对口支援，提高了该县教育事业发展水平。如2007年，武汉市教育局一次性接收该县具有一定基础的教师80名到武汉市解放中学、二七中学，江汉大学实验师范学院等21所学校进行挂职学习。2009年江岸区派遣教学名师对翔凤镇中小学教师培训190人次。2009年武汉市派遣了特级教师团到来凤县一中举办高考备考讲座和示范课讲演，为该校高考出谋划策。

武汉市卫生系统及各区全方位帮扶来凤县乡镇对口单位，改造卫生设施，捐赠医疗设备，选派名医义诊，改善来凤县乡两级医疗卫生工作条件。根据武汉市对口帮扶来凤县情况汇总表的统计，10年来无偿捐赠医疗共计107.7万元，成立皮肤科、肾病科、肝胆科等联合特色专科。根据来凤患者需求，武汉市还每年不定期派名专家、名教授赴来凤坐诊授课，零距离服务于山乡患者，七年间共有230人次专家进山义诊，累计诊疗2.4万多人次。

武汉市体育局、武昌区文体局等部门为该县捐赠了各种健身器材共计20余套价值73万元，分别安装在县城主要锻炼场所和部分集镇，丰富了该县群众的文化体育活动。同时，该县宣传、广播电视、计生等部门也得到了武汉市相关部门的一定帮扶。

(四)人才智力交流帮扶，为干部队伍注入新鲜活力。武汉市通过开展两地干部的挂职交流和学习培训，给来凤带来新的理念和先进的工作经验。10年来共培训来凤县青年干部252人，安排来凤县干部到武汉市挂职学习44人，相继选派17名干部到来凤县挂职锻炼[3]。武汉市对口帮扶挂职干部大多能做到以边城为家，以来凤发展为已任，积极协助来凤县的对口帮扶、工业经济、招商引资等工作，同时，积极向武汉市知名企业推介来凤、宣传来凤，使来凤县的招商引资工作也取得了较大突破。在他们的努力下，相关部门免费为来凤县编制了旅游产业发展规划、县城整体规划设计模型、来凤县十二五发展规划，凯迪、科隆等一批对来凤发展具有重大影响工业项目也落户来凤。

(五)引导企业联姻帮扶，为企业成长壮大提供支撑。武汉市多方引导、推荐有一定规模和市场资源的企业到来凤县投资。计有武汉中商集团、武汉鸿润置业有限公司等多家知名企业通过推荐与来凤县企业联姻或进行投资。2004年3月，经武汉市科技局与来凤县科技局搭桥，来凤凤头食品公司与武汉小蜜蜂食品公司牵手。小蜜蜂食品公司不仅在凤头食品公司签下300吨半成品的购销合同，而且同意凤头系列食品进入小蜜蜂销售网络。2007年12月上旬，武汉市经协办组织7家大中型企业到来凤进行商贸洽谈，就原材料采购、农副产品精加工、提升来凤名牌产品知名度等达成合作意向。中商集团承办了“来凤土家富硒食品展销周活动”，仅中联制药集团在来凤就采购了价值600多万元的药材。2009年4月，来凤安普罗“零号土猪”肉，摆上中百仓储、中商平价等连锁超市的柜台，现在武汉日销量达3吨以上。通过企业联姻，为来凤企业成长提供了广阔的发展空间，凤头公司已发展成为恩施州30家重点农业龙头企业之一。在凤头公司的带动下，来凤生姜种植以年均4000亩的速度递增，种植已达1.6万亩，原姜价格一直稳定在每公斤2.6元至4.4元之间，姜农亩均纯收入3000元以上。

(六)提供展演舞台，为民族文化繁荣注入活力。2006年，为支持来凤县创作民族文化大剧《西兰卡普》，武汉市帮助来凤县联系了省内著名作曲家，为剧团排演、演出免费提供场所。2008年国庆前夕，武汉市举办“2008中国武汉国际旅游节”，市委、市政府特邀来凤组团参加此次活动，并借助旅游节的平台，推介来凤山水资源、旅游招商项目、土(家)苗民族文化。来凤县土家原生态歌舞表演队在东湖登台演出，土家摆手舞、土家山歌等一批独具特色的民族文化节目，为土家族宣传本民族文化提供了难得的舞台。2008年5月，由湖北省民宗委、文化厅、旅游局、广电总台和恩施州政府联合举办、来凤县承办的“来凤.中国土家摆手节”的举行也得到了武汉市政府的大力帮助。

二、对口支援的主要经验

(一)加强组织领导，坚持不懈进行支援。自2001年以来，历任省委书记都较重视对来凤县的对口帮扶工作，先后4次到该县进行考察督办。武汉市委、市政府、市政协主要领导多次带队深入来凤开展帮扶工作。武汉市还先后有上百个代表团，1000余名各界人士深入来凤进行帮扶指导工作。来凤县委、县政府主要领导更是定期赴武汉市进行沟通汇报。在此基础上，来凤县成立了专门的对口帮扶办公室，动态管理核实帮扶项目，积极组织申报新的帮扶项目，并成立了专门的项目库。由于工作扎实，才有越来越多的部门持续不断的积极参与帮扶，才有现在的帮扶成果出现。

(二)结对帮扶，创建对口帮扶运行机制。按照部门对口支援和辖区结对支援的原则，迄今已有武汉市的8个区和56个部门分别与来凤县的8个乡镇和46个部门结成了帮扶对子。各对口辖区和部门基本上已经形成了定期互访机制，在互访中支援部门就支援项目实施情况进行回访，受援部门就新的援助进行商讨。

(三)政府部门帮扶和企业支援双管齐下。政府部门的帮扶大多集中在社会发展和城市建设方面，而要实现县域经济的整体发展，必须要培植和壮大本地企业。正是看到这一点，武汉市在帮扶起始就积极帮组来凤特色产业发展，通过经贸洽谈会、全国农博会、省农博会、土家富硒食品展销周等活动积极推介来凤企业及其产品，积极促成双方企业的联姻。据该县科技局领导介绍，自对口帮扶来，已组织5次大规模企业合作洽谈见面会，双方企业40多家通过此渠道进行了充分交流，并取得了积极地成果。

三、对口支援的主要不足

(一)城市建设支援与农村经济发展支援上不对等。2001年以来武汉市对口支援来凤的单位达到64个，实施项目189项，共计援助资金和物资折价4624.5万元[2]。但这其中的43个主要项目共计2977.7万元用于来凤县城市基本设施建设，所占比例达到64.4%，而且尚有部分与城市建设相配套的基础建设并未统计在内，其比例明显过大。与大力支援城市建设相对比的是，与农村农业经济发展相关项目比例和支援力度明显偏小，涉及项目仅14项，涉及金额和设备折价仅197.5万元[2]，占总支援金额比例为4.3%，是城市建设援助资金的二十三分之一。现阶段，来凤县34余万人口中，28万仍然居住在农村，由于缺乏适当的产业带动，现在该县的城市和农村发展水平不断拉大，据2007年发布的统计数据，农民人均纯收入2153元，城镇居民人均可支配收入8653元[4]，而开始帮扶的2001年，这一数据分别为1461元和4592元[5]。其差距比例正在逐步扩大。

(二)经济建设支援与民族文化支援上差距较大。来凤县是一个土家族人口为主体的少数民族聚居区，区域内有南剧、西兰卡普、摆手舞、地龙灯、薅草锣鼓等十分丰富的传统民族文化遗存和很具发展前景的旅游资源。如果借助武汉市相关部门的人才优势、技术优势和政策优势对民族传统文化进行挖掘、整理、包装、开发、宣传将会为促进该县经济建设发展带来巨大动力。但在以往的对口支援中，由于认识方面的原因，武汉市对民族文化的保护和开发利用方面的工作显得不足。

(三)缺乏认识和有效监督，项目实施与预期效果不一致。笔者调查得知，在对口支援过程中，援助资金和物资是直接拨付和赠送给受援单位的。而对相应资金和物资的使用情况和效果却缺乏有效的监督，这就造成项目实际效果和预期效果有较大差距。如由相关部门援建的百福司、革勒几块特色产业基地，完全没有实施，相关资金也被挪作他用。在项目实施过程中，有许多代表团往往是“吃几天、玩几天，丢几万块钱走人”，完全为了应付任务而“走过场”。这都使得对口支援民族地区发展政策实施效果大打折扣。

(四)“输血”性支援与“造血”性支援不平衡。武汉市比较注重对来凤县特色产业和企业的帮扶，但十年以来，支撑城乡可持续发展的产业群并没有形成。这主要源于地区的“造血”能力任然十分薄弱。如在特色产业方面，除了生姜产业和肉联加工项目有了较快发展外，诸如大头菜、松花皮蛋、藤茶、宝石花漆筷并没有得到实质性的发展，甚至个别产业出现了较大程度的萎缩。其原因中很重要的一条就在于制约相关产业发展的瓶颈依然没有破除。来凤县藤茶是一种具有降血糖、血脂功效的保健茶，从中可提取高附加值的藤茶黄酮及二氢杨梅素，具有广阔市场前景，但一直以来相关企业缺乏相应的资金投入和技术支持，发展十分缓慢。如果可以组织相应银行和高等院校进行支援，将会取得良好社会效果。来凤板鸭自清朝以来一直是武陵山区出名的特色产品，但由于缺乏适应现代市场需求的包装制作技术和鸭瘟控制技术支持，如今已基本处于停滞阶段。

(五)办公设施大力重复建设造成资源浪费。对口支援的资金和项目是十分有限和珍贵的，若利用好，会为民族地区经济发展提供不小的助力。但统计报表上反映，189项援助项目中的39项为改善各部门及乡镇的办公条件，涉及金额超过150万元，折价361.25万元物资中的234万元为办公用汽车、电脑、空调、照相机等设备[2]，这造成了一定程度的资源浪费。如,由对应部门援建了县审判法庭综合楼、县地税局办公楼、县国税局办公楼，耗资颇为巨大，但旧的办公楼修建尚不过二十余年甚至十余年。又如各部门的办公电脑，其实在2006年以前就已经基本普及。这样的重复建设降低了对口支援资金的使用效率。

四、对策与建议

透过武汉市对口帮扶来凤县社会经济发展方面的探索及其经验，结合我国欠发达民族地区实际情况，笔者认为发达地区对口支援欠发达民族地区政策实施应该处理好如下几种关系。

(一)对口支援与自力更生的关系。在某种程度上说，通过对口支援，欠发达民族地区能够借助发达地区经验、技术和财力优势实现显著的经济和社会效益。但单纯依靠外力的援助发展是远远不够的，李鹏同志在1991年中央民族工作会议上曾指出“加快民族地区经济和社会的发展，主要靠三条：一是国家的继续扶持；二是经济比较发达地区的对口支援；三是民族地区自身的奋斗。这三个方面要统筹规划，有机结合，形成合力，这样就能发挥更大的作用。但是，归根到底要依靠民族地区各族人民进一步发扬自力更生艰苦奋斗的精神，不断增强自我发展的能力。”[6]只有在对口支援的帮助下不断学习借鉴发达地区先进经验，挖掘自我发展优势，提高民族地区自我发展能力，坚持按市场经济规律办事，推动产业结构调整和经济增长方式的转变才是根本之道。因此，自力更生是根本，对口支援是辅助力量。

(二)“输血”性支援与“造血”性发展的关系。帮助欠发达民族地区提升自我可持续发展能力是解决发展的最重要方式。“输血”性支援的短期目的是帮助受援方度过暂时的困难，但长远眼光应着眼于受援地区的自我“造血”能力。否则长期性的“输血”性支援不仅会拖累发达地区经济发展步伐，而且容易消磨欠发达地区自我发展的意志和能力。同时，欠发达地区应克服“等、靠、要”的思想，坚定改变落后面貌的信心，抓住有利时机“借船出海”，实现经济社会的又好又快发展。

(三)城市基础设施建设与农村全面发展的关系。城市是地区社会经济文化中心，城市的发展可以带动地区社会经济的发展，因此一定程度上帮扶欠发达民族地区城市建设是必要的。但是，在大部分少数民族地区，人口绝大部分还分布在广大的农村地区，如果对口支援只关注城市建设而忽略广大农村地区的建设和发展，显然达不到对口支援政策实施的目的。只有占人口绝大多数的农村地区经济发展了，才会推动城市基础设施建设和城市规模的迅速扩大。只有包括广大农村的整个地区全面发展了，对口支援政策的实施才能够说取得成功。因此，城市基础设施建设应为次，加快广大农村地区的经济发展才为主。

(四)经济发展支援与民族文化保护发展的关系。支援加快民族地区经济发展是“对口支援”政策的核心是十分明确的，但同时也不能忽略少数民族传统文化的保护、发展和开发。现阶段，民族文化已经逐渐从一种资源转化为一种先进的生产力，与民族文化相关的旅游业、娱乐业、餐饮业以及特色产品开发越来越多的在民族地区经济发展过程中起着决定作用。在支援民族地区经济发展过程中应有效地挖掘、整理、发展、开发、宣传民族优秀传统文化，利用少数民族的文化特点因地制宜的开发特色产品和特色产业，推动经济快速发展。因此，支援欠发达少数民族地区经济发展离不开少数民族传统文化的保护和发展。

参考文献：

[1] 李景铭.民族理论与政策[M].兰州：甘肃人民出版社，2008:199.

[2] 来凤县对口帮扶办公室.武汉市对口帮扶来凤县情况汇总表[G].

[3] 来凤县对口帮扶办公室.武汉市对口帮扶来凤县及省“616”工程情况简介[G].

[4] 来凤县统计局.来凤县2007年国民经济和社会发展统计公报[G].2007.

[5] 来凤县统计局.来凤县2001年国民经济和社会发展统计公报[G].2001.

[6] 中央民族工作会议精神学习辅导读本编写组.中央民族工作会议精神学习辅导读本[M].北京:民族出版社，2005：56.