普惠金融视角下小额信贷机制发展研究

夏园园

（中国人民大学中国财政金融政策研究中心，北京100872）

普惠金融视角下小额信贷机制发展研究

夏园园

（中国人民大学中国财政金融政策研究中心，北京100872）

作为反贫困的有力工具，普惠金融的宗旨是使原被排除在金融体系之外的穷人和低收入群体可以享受到有效的金融服务以改善他们的生活。小额信贷是普惠金融体系的核心因素，它已经在中国取得长足的发展，但是仍然面临着诸多制度上的制约。为此，针对我国小额信贷发展的制度制约，应从完善相关法律政策体系，建设小额信贷中观层次的金融设施，转变主流金融经营模式、引入多元化竞争方面寻求相关解决之道。

小额信贷；普惠金融；机制制约

按照“滴流经济学”原理，在实现国家富裕的过程中，财富会自上而下地流向普通百姓，精明的政府实现经济整体上的快速增长之后，会致力于减少贫困、提高人民收入和福利。改革开放前，由于经济严重落后于发达国家，且资源相对较为贫乏，我国实际上实行的是“赶超战略”，经济因此取得了巨大进步。这与我国政治经济体制相吻合，以政府的强权为后盾，快速进行资本积累与投资。[1]该战略的实施虽然使我国国民财富迅速积累，但是也引发了一系列社会问题，其中最为严重的就是社会财富分配不均问题。目前我国基尼系数偏大，贫富分化加剧，已经严重威胁到社会稳定，制约了经济的可持续发展。在社会分配这个大范畴中，矛盾最为突出且亟须解决的就属三农问题了。

三农问题是我国历史遗留问题，一直未得到有效的解决。我国农村经济一直处于压抑状态，金融机构的逐利性使得资金外流，资金供给量严重不足。因此，需改变当前金融体系“嫌贫爱富”的局面，从一个新的视角对现有的金融体系进行调整，将农户和低收入群体纳入服务体系，通过对他们提供资金支持，提高他们的收入和生活水平。这不仅有利于解决我国大多数农民的贫困问题，而且从更深层次上而言是解决社会分配问题，这直接关系到我国的社会安定与团结。

一、普惠金融的理论简介

世界范围内，发展中国家普遍存在着金融压抑的现象，大部分穷人和低收入群体被排斥在金融体系之外。由于缺乏必要的生产性资金，他们的生活往往陷入一个恶性循环中：低投入导致低效益，低效益导致低产出低收入，低收入反过来又阻碍投入的扩大。通过为穷人和低收入群体提供金融服务，帮助他们摆脱贫困，这正是普惠金融的宗旨所在。

普惠金融体系是指一国金融体系可以惠及社会各个阶层和群体，在该体系内，所有的人，特别是原来被排除在体系之外的穷人和低收入群体均可以享受到有效的金融服务。[2](p7)普惠金融更强调一种社会使命，挖掘传统金融未覆盖的客户群体，帮助他们进入金融体系以获得有效的金融服务，从而提高他们的收入，最终提升整个社会的福利水平。普惠金融的服务理念与小额信贷一脉相承，以穷人和低收入群体为服务拓展对象，扩大金融服务的覆盖范围，实现机构和客户的共赢。

与单纯强调社会责任与义务的福利主义的不同，普惠金融不仅强调社会发展目标、提高社会整体福利，也注重财务上的可持续发展。财务稳健不仅是机构自身持续发展的必要条件，也是更好地完成其社会使命的保障。因此，普惠金融在关注它所承担的社会责任的同时，也积极地寻求财务上的可持续性。

二、我国小额信贷发展的机制制约分析

从世界范围来看，我国小额信贷是与贫困作斗争的有效工具；从我国小额信贷的发展历史来看，小额信贷在解决贫困问题上也确实取得了卓越的成效。小额信贷在政府大力支持与鼓励下，取得了长足的进步，普惠金融体系的概念也得到很好地普及和推广，但是要建立普惠金融体系，我国任重道远。普惠金融体系建立的核心是小额信贷的发展，从我国小额信贷现状来看，制约我国小额信贷发展的因素主要可以分为三类：制度制约因素、技术因素以及外部环境制约因素。

技术因素主要指小额信贷机构因为自身人力物力财力的限制，管理水平较为低下，机构本身存在风险控制薄弱和人力资源等相关问题，无法扩展业务范围，服务缺乏多样化。外部环境因素则指由于多年农村金融文化的缺失，农民信用意识相对薄弱，对小额信贷的理解存在偏误；并且幼稚的农村保险体系也制约了小额信贷的拓展。技术因素可以依靠加大小额信贷机构资金投入、引进相关先进的管理技术而加以改善；外部环境的改善则是一个漫长的过程，而且仅依靠金融体系无法实现，它需要整个社会体系各部门的协调合作。制度因素是制约小额信贷发展的关键。一个好的制度框架可以引导体系健康发展、有序竞争，因此可以通过调整当前金融体系内部机构的构成和金融机构的经营模式、完善相关法律法规来逐步完善小额信贷的制度框架。

我国小额信贷的制度制约因素大体可以分为宏观、中观和微观三大类。从宏观层面上讲，我国目前缺乏有关小额信贷的相关法律法规，小额信贷机构在运营中面临着身份合法性的尴尬问题，直接导致它们的发展面临多重困境；从中观层面而言，监管缺失，小额信贷机构评级领域空白；从微观层面来看，提供小额信贷服务的主体单一，缺乏多元化竞争，无法满足农村经济对金融服务的需求。

（一）小额信贷机构身份合法性问题。

按照组织结构，小额信贷项目可分为两类：第一类是非金融机构举办的非营利性的小额信贷项目，主要探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议，以半民间半官方组织形式操作；第二类是各种金融机构举办的营利性小额信贷（亦称商业性小额信贷）项目。[3]小额信贷机构身份合法性问题主要体现在商业性小额信贷上，由于缺乏法律上的清晰定位，他们均面临这个尴尬的问题。例如，2005年我国开始开展由民营资本投资组建商业性小额信贷公司的试验。这些公司一般在工商部门注册，不吸收公众存款，只进行贷款业务，所服务的对象针对农村中小企业。小额贷款公司目前只是依照《公司法》经营金融产品，不能算作金融企业，因此小额贷款公司陷入比较尴尬的境地，而且目前也没有出台相关政策意见使之身份合法化。身份合法性问题不仅在一定程度上影响了投资者的信心，而且还衍生出一系列的发展难题。

（二）资金来源问题。

除了传统意义上的农村金融机构，如农村信用合作社和邮储银行，可以吸收居民储蓄，新近成立的小额信贷机构是不允许经营存款业务的，这使得以民营资本成立的小额信贷机构面临着缺乏持续资金来源的严峻挑战。除他们以外，资金来源不足的问题同样困扰着一些可以吸收存款的农村金融机构，如村镇银行。由于是新兴事物而且由民间资本出资建立，老百姓对其的接受与认可尚需时日，信任机制有待建立，故吸收存款的能力较弱。与农信社和邮储银行相比，其他小额信贷机构在营业网点和市场网络上已经略逊一筹，资金来源不足更是导致他们在与这两大机构竞争时处于天然的弱势地位。此外，利率管制挤压了商业性小额信贷机构的利润空间，他们难以通过自身利润的积累扩充资本金。缺乏资金来源使得商业性小额信贷经营举步维艰，已成为限制他们发展的主要瓶颈。

（三）小额信贷法律体系的健全与监管问题。

我国小额信贷目前还在探索试点阶段，还没有一套完整的法律框架来界定小额信贷机构的法律地位，也没有系统的监管框架对它们实施有效的监管。我国首批成立的商业性小额信贷试点机构是在国家工商局注册的，其监管模式为：央行主导日常的监督，央行和当地政府审批把关试点机构的经营过程以及经营方案的制定。这种临时性的制度安排存在着潜在的矛盾：作为一个主要进行贷款的机构，小额信贷公司的业务领域和经营模式与一般工商企业大相径庭，因此工商局既没有法律上的权利也没有专业能力来监管这类小额信贷机构；央行作为国家宏观调控部门，主要职责在于制定和执行货币政策，不宜过多介入非正规小额信贷机构的监管；政府对当地民营商业性小额信贷机构只应界定其业务领域，而不适合对其经营进行干预或监管，否则，易造成权责不清，更有甚者，可能扰乱小额信贷机构的正常经营。[4](p278)此外，由于制度设计不完善，小额信贷机构身份模糊已经造成政出多门的现象。央行和银监会所倡导的小额信贷机构存在差别，而且银监会在实施小额信贷监管时有意避开央行的试点机构。小额信贷机构的监管紊乱已初现端倪。因此，银监会和央行在小额信贷机构的发展上各自为政，这显然不利于我国小额信贷的发展，更不利于统一监管。

（四）小额信贷机构种类单一，多元化竞争不足。

目前我国营利性的商业小额信贷机构只有四类：农村信用合作社、商业性小额贷款公司、邮储银行和农民民间资金互助组织和村镇银行。最后一类小额信贷还在银监会试点框架之中，数量极少。尽管一些专家学者对邮储银行发展小额信贷的前景看好，但目前仍是农村信用合作社独大，处于垄断地位。从福利经济学角度而言，垄断所造成的社会效率损失最大。垄断极易引发“寻租”现象，提高农民获得金融服务的门槛。根据中国农村金融学会调查报告，大量农户对获得正规贷款缺乏信心，其中28.3%的农户是因为“没有关系”，居各种原因之首；其中，东部、中部和西部地区将此作为无法获得贷款的主要原因的农户占比分别为34.2%、29.2%和21.3%。[5](p47)这就反映农信社在农村金融体系的垄断地位，已经造成一定程度的寻租现象，并没有很好地贯彻普惠金融的理念，使得一些有资金需求的微型企业或农户无法获得生活生产资金。小额信贷机构种类多元化不足不利于增强农村金融体系的活力，抑制了体系内的竞争性，造成社会福利损失。同时，机构种类多元化不足难以鞭策金融机构改善自身的经营管理以提高服务效率和降低服务成本。

（五）小额信贷机构自身信誉与评级问题。

农村信用合作社和邮储银行有着政府背景，农民对这些耳熟能详的金融机构总是多一份信任，但是对于民营性的小额信贷机构，大家对其信誉习惯性地带一些质疑。在国际上，小额信贷组织的评级一直是一个难题，评级机构、评级标准尚在争论之中。从我国金融制度的设计来看，主流金融机构的政府背景可以保障他们持续运转，即使出现了经营上的困难。但是民营性的小额信贷组织不具备这种保障，他们要自力更生以维持自身的运作与发展，因此对小额信贷组织进行普通评级并没有必要。首先，由于他们没有政府作为后盾，在经营上需要自负盈亏；其次，目前不允许吸收居民存款的限制断绝了他们骗取、挪用农民存款的可能性，因此他们对于关乎存亡的声誉有着本能的维护。因此小额信贷的评级应该着眼于其特殊性，在评级上应侧重其业务领域是否偏离了所承担的社会责任。但是评级主体、评级标准的设立这些难题仍然悬而未决。

三、解决小额信贷机构制度制约的对策

我国目前农村金融市场资金严重匮乏，难以形成有效的资本积累，制约了农村经济的发展。我国建立普惠金融体系任重而道远，其中关键之处在于深入发展我国小额信贷，并且将其纳入主流金融体系，实现小额信贷的可持续发展。针对我国小额信贷发展的制度制约，本文拟从以下几方面寻求相关解决之道：

（一）完善相关法律政策体系。

从宏观层面而言，政府应更多地关注为小额信贷提供相应的法律政策支持，为普惠金融的普及创造一个良好的环境。首先，身份合法性问题给小额信贷机构带来一系列的经营难题。其次，政府直接提供扶贫贷款资金存在诸多弊端，因此政府应专注于从宏观政策上支持小额信贷的发展。其中最为重要的就是为小额信贷机构创造资金来源渠道。自负盈亏是实现小额信贷机构可持续发展的前提，也是持久服务农民和低收入群体的保障，这与普惠金融的核心原则一致。现在我国的制度安排是禁止小额信贷机构吸收存款，此防范措施本来是无可厚非的，但是国家应该为小额信贷机构创造一定的资金筹措渠道，帮助他们实现财务上的可持续性。如根据小额信贷机构的评级确定财政补贴的金额，根据他们的经营业绩提供优惠贷款等。最后，利率管制也是制约小额信贷机构的瓶颈之一。利率管制的本质是惠农，但是由于寻租、抑制有效供给等原因，结果却事与愿违。正如普惠金融核心原则所言，利率封顶不仅没有保护穷人和低收入群体，反而损害了他们的利益。据刘玲玲、杨思群测算，高收入农户愿意接受高利率和实际接受高利率的比重大大低于低收入农户，这说明低收入农户更加看重贷款的可获得性。[6](p4)小额信贷针对弱势群体，经营成本高于传统银行的大客户，倘若无法根据市场供需确定贷款利率，被迫以优惠利率贷款，必然难以维持财务的可持续性，抑制了小额信贷机构的发展，从而也就抑制了资金的有效供给，最终伤害的还是农民的利益。

因此，政府应该从宏观上给予小额信贷机构一个合法的身份地位，从制度设计的根源上解决小额信贷机构的资金来源问题，并取消对其利率管制的限制，在农村金融市场逐步实现利率市场化，促进我国普惠金融体系的建立。

（二）建设小额信贷中观层次的金融设施。

在中观层面，应注重加强金融基础设施的建设和发挥中介机构的支持作用。在缺乏功能完善的金融基础设施和其他辅助服务的情况下，金融机构单靠自身是无法正常运作的。而且，普惠金融体系中观层次的建设直接关乎评级体系的构建，对于小额信贷的长足发展至关重要。

普惠金融体系的中观层面主要包含四个方面：金融基础设施、机构运营信息系统、技术支撑体系以及同业工会和业务信息资源网络。[7](p70-78)金融基础设施主要指支付清算系统和金融中介服务体系。高效快速的支付清算系统有利于降低金融机构经营成本；健全的金融中介服务体系则有利于小额信贷机构控制风险，扩宽盈利渠道。机构运营信息系统是指小额信贷的业绩评价体系、行业设立标准、外部审计以及监督管理系统。经营信息系统使得小额信贷的经营在各方监督之下，促使他们提高运作效率、改善服务质量、降低服务成本；同时也迫使小额信贷机构的运行遵循为穷人和低收入群体服务的宗旨。其次，经营信息系统有利于小额信贷评级体系的建立，外部投资者可以对小额信贷机构有更为全面的认识，确认对其注入资金与否以及根据经营状况帮助其做出正确的投资决策；同时财政补贴资金的发放也有据可依。技术支撑体系主要是指对小额信贷机构进行专业培训和咨询。根据普惠金融核心原则，小额信贷的发展瓶颈之一在于缺乏强而有力的机构和管理团队。专业的培训和管理可以提高经营管理效率，促进产品开发，在更大程度上提高金融服务的覆盖率，增强普惠金融的扶贫效果。同业公会和业务信息资源网络主要指金融机构通过构建同业公会和分享信息资源，有利于把握政策方向的转变和成本的分摊。与主流金融机构共享信息资源，有利于主流金融机构更好地了解小额信贷的实施情况，据此发放优惠贷款，也可以帮助小额信贷机构在管理业务和控制风险上提供专业性的建议。

（三）转变主流金融经营模式、引入多元化竞争。

小额信贷的核心原则指出，小额信贷只有融入主流金融，才能最大限度地发挥其服务穷人和低收入群体的功能。虽然我国现有商业金融机构已经开始有意识地将金融产品和金融服务前移，但是，基于我国农村的模式和大型商业银行固有的经营模式，成功概率不大。现在我国国有商业银行从事小额信贷业务实际上是为了完成国家赋予的使命，从历史经验来看，由于经营模式没有因地制宜，贷款发放制度僵化等一系列原因，大型国有银行并没有有效填补农村金融体系的服务盲点，反而成为农村资金流出的重要渠道，产生“虹吸现象”，直接影响了农村投资和资本积累；并且由于农村经济的落后和自身经营不善等原因，很多商业银行收不抵支，纷纷退出农村金融市场。专业性的小额信贷机构有着人缘、地缘等得天独厚的竞争优势，能够为农民量身订做适宜当地民风民俗的金融产品，但是这些金融机构一个严重的制约就是资金量不足，难以扩大经营，形成规模经济。资金是小额信贷机构持续经营之根本，因此解决当前小额信贷机构资金困境是促进小额信贷发展之根本。大型金融机构直接参与小额贷款业务并非明智之举，与其耗费人力物力重新投入农村金融市场，开展小额信贷业务，不妨考虑将专业性小额信贷机构作为他们的客户，根据他们的业绩提供政策性的优惠批发贷款。倘若由大型商业银行根据他们的业绩提供资金来源，一方面可以促进小额信贷机构规模经济的形成；另一方面，也可以节约大型商业银行的经营成本，实现农村金融项目的经济可行性，完成国家赋予他们的使命；同时，这也不失为将小额信贷纳入主流金融的一种可行之道。

值得一提的是，在中国农村金融体系中，非正规金融占据非常大的市场。张杰认为：非正规金融是相对官方正规金融而言的，包括几方面的含义：首先非正规金融的交易对手是从正规金融部门得不到融资安排的经济行为人；其次，交易对象是不被正规金融所认可的非标准合同性的金融工具；再次，不具备正规金融所具有的规范的机构和固定的经营场所；最后，农村非正规金融一般处于金融监管当局的监管范围之外。[8](p239)新中国成立后，非正规金融组织一度绝迹，但由于正规金融无法有效满足农民的资金需求，非正规金融才得以重生，并且在沿海经济较为发达的地区发展得较好。我们应该对这一现象有所反思，正因为正规金融存在制度上的缺失和服务上的盲点，才给予非正规金融生存和发展的空间。由于多年来形成的习惯，中国的农民在寻求金融服务时，往往优先考虑非正规金融。非正规金融内生于农村经济，灵活便捷，经营业务和方式贴近低收入群体，在一定程度上支持了农村经济的发展。我们不能仅看到非正规金融对经济造成的危害而因噎废食，而是应该对他们采取一种包容开放的态度，积极地引导，将非正规金融有效地与正规金融体系相结合。非正规金融的内生性使得他们对农民生产经营状况和信用情况更为了解，具有得天独厚的客户信息优势，将他们纳入农村金融体系，无疑可以与农村信用合作社形成有效的竞争局势，减小社会福利损失。

[1]国强促发展，民富促消费.新浪博客[EB/OL].http: //blog.sina.com.cn/s/blog_4c8a693a0100gywh.htm l，2020-02-19.

[2]CGAP.Access for All:Building Inclusive Fin cial Systems[M].The World Bank,2006.

[3]行业发展概况.中国小额信贷发展促进网络[EB/OL] .http://www.chinam fi.net/fz_history.asp

[4]黄建新.反贫困与农村金融制度安排[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[5]中国农村金融学会.中国农村金融改革发展三十年[M].北京：中国金融出版社，2008.

[6]刘玲玲，杨思群.中国农村金融发展研究[M].北京：清华大学出版社，2006.

[7]杜晓山.小额信贷的发展与普惠性金融体系框架[J].中国农村经济，2006,(8).

[8]张杰.中国农村金融制度：结构、变迁与政策[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

责任编辑 姜凤玲

F830.5

A

1003-8477（2010）09-0088-04

夏园园(1983—)，女，中国人民大学财政金融学院博士研究生，中国人民大学中国财政金融政策研究中心助理研究员。

科技部“村镇消费信贷服务产品设计与风险防控技术研究”的阶段性成果。项目编号：2006BAJ07B01