环境公益诉讼原告资格扩张进路探寻

2010-04-10曹树青

海峡法学 2010年2期

关键词：私益资格公益

曹树青

（武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉 430072）

环境公益诉讼原告资格扩张进路探寻

曹树青2

（武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉 430072）

环境公益诉讼原告资格问题是环境公益诉讼的核心问题之一，环境公益诉讼必须挣脱私益诉讼“直接利害关系说”的桎梏寻找原告资格扩张的进路。这种进路大致有：重新构建新的诉讼模式；群体诉讼制度下的原告资格扩张；扩张性解释；环境权理论下的资格扩张；国家信托理论下的资格扩张等。

环境公益诉讼；原告资格；扩张进路

近年来环境公益诉讼成为环境法学理论界、实务界关注的焦点之一，虽然对环境公益诉讼理论与实践中的诸多问题还存在争议，但普遍的共识是：环境公益诉讼是必要的。在我国环境公益诉讼实践中，环境公益诉讼原告资格问题成为理论界与司法界的关注焦点，环境公益诉讼必须突破传统诉讼的藩篱，尤其是原告资格，应该走出“原告与诉讼标的有直接利害关系”的桎梏。

一、环境公益诉讼原告资格扩张进路解析

纵观国内外理论与实践，环境公益诉讼原告资格扩张进路主要有如下方式：

1.挣脱私益诉讼制度的路径依赖，另起炉灶

此观点认为，传统诉讼是以直接利害关系的主体为原告，而环境公益诉讼“以公益的促进为建制目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利害关联，但诉讼实际目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力也未必局限于诉讼的当事人。”由于任何对环境的损害都有扩散性，都会波及到很多人；任何对环境的贡献也同样会受益到很多人，任何人不能以任何方式独占环境利益。这样，针对环境的损害，并非所有受害者愿意出来抗争，结果损害者悠悠万事，而公众受害者深受其害。要改变此境，必须“允许受害者以外的第三者提起诉讼，起诉权也随之由被害者转移至第三者的新型诉讼制度，以弥补诉讼在保护环境公益方面的不足……其一开始就是将受害者排除在外的。”[1]此说相对传统私益诉讼有相对独立性，其主张环境公益诉讼在主体资格方面排除环境损害的受害者，公益诉讼的诉求上排除任何私益，主张将对“人的损害”排斥在外，认为环境公益诉讼是“保护环境公益而不涉及当事人的利益，因而判断原告当事人是否适格的基准，已经不再是考察是否有法律上的利害关系或是否有直接的环境后果发生，而应该是法律基于保护公益的目的而是否发动诉讼的授权，即环境实体法或程序法里的明确的公益诉讼条款。”[1]13针对环境公益诉讼原告资格扩张，吕忠梅教授的上述观点是否可以概括为“公益目的的法律授权说”，此观点认为是否具有环境公益诉讼的原告资格要看两点：其一，诉讼是否出于公益目的；其二，法律发动诉讼的授权。这种扩展方式是基于“公益”的概念，将环境公益诉讼与环境私益诉讼区别开：公益诉讼不受理对人的损害；公益诉讼排斥环境损害赔偿问题；公益诉讼不宜涉及任何私益。在这种语境下，环境公益诉讼的原告应是受害者以外的第三人，同时也可授予“公的机关”起诉权。这种扩展方式具有明显的跨越性，跨越传统的私益的纠缠，在环境损害受害者之外的广阔空间里寻求公益诉讼的原告。

2.对宪法、法律作拓展性解释，以扩张公益诉讼原告的资格范围

不同的解释对象，有不同的拓展进路。我国的诸多学者试图从立法角度找到原告资格的扩张之路。我国《环境保护法》第 6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”我国其他环境保护单行法都有类似的规定，这些关于检举和控告的规定，没有明确赋予单位和个人提起诉讼的权利，也没有程序和制度上的保证，仅仅是宣示性的权利，在司法实践中也难以付诸实施。有学者认为，环境公益诉讼的原告资格扩张可以依据上述法律规定，由立法机关或最高人民法院、最高人民检察院作出具有法律效力的法律解释。将这种“控告权”解释为公益诉讼的起诉权。

在美国，把与土地活动有关的环境污染和破坏分为“私益”或“公益”，私妨害由私人提起诉讼，公妨害由公共官员，主要由检察官提起公诉，这种规定显然限制了普通公民对环境公害的起诉资格。于是，美国《清洁空气法》规定了“公民诉讼”，赋予公民以“私人检察官”的身份提起环境公益诉讼。笔者认为此即为扩张性解释。

各国诉讼法普遍规定原告必须与本案有直接的利害关系，这种利害关系意味着原告必须是实体权利的享有者，只有这种实体性权利受到实质性损害后，主体才获得原告资格。而公益性的损害对一般公众而言是分散的利益损害，按传统诉讼法，不能构成实质性损害，从而公众不能获得这种公益损害的诉讼原告资格。为解决这种公益诉讼的原告资格困境，美国法院对“实质性损害”做了扩大解释，将视觉美感、娱乐享受、美好环境等利益的损害纳入实质性损害，如，美国联邦最高法院在 1972年审理“塞纳俱乐部诉莫顿案”时，就把“事实上的损害”范围扩展了，从而在联邦法院的层次上放宽了对环境公民诉讼起诉权的限制。它通过对“直接利害关系”的扩大解释来解决环境公益诉讼遭遇的主体困境。[2]

而各国学术界更是抢先一步提出了“违法即损害”的观点，认为行为的违法而非原告与案件之间的利害关系是决定原告是否具有原告资格的关键性因素，如果这种观点能被立法和司法机关采纳，将彻底颠覆传统的原告资格理论。

3.通过代表人诉讼、集团诉讼等群体诉讼制度扩张原告资格

环境公益诉讼的一个重要表现形式就是因为环境问题而引起的群体性诉讼，由于大多数环境纠纷具有团体性、扩散性以及社会性特点，环境违法行为的致害结果不至是某几个特定的人，它会扩散至不特定的诸多受害者，从而引起公益性的社会问题乃至环境公益诉讼，这时群体性诉讼是其典型表现形式，群体性诉讼的原告资格获得就成为环境公益诉讼原告资格扩张的进路之一。类似群体性诉讼在国外有多种制度实现形式，如美国的集团诉讼，德国的团体诉讼，日本的选定当事人诉讼，我国的代表人制度，印度的社会行动诉讼等。这些群体诉讼的特点是：环境受害者众多，人数特定或不特定；在众多受害者中选择出提起诉讼的人。判决的既判力效力范围如何界定，群体诉讼的原告资格如何获得呢？在现行诉讼法律体系中，除了须对起诉条件进行变动外，还要要求有多数人的代表制度，上述代表制度不同体现在代表人身份的获得途径不同，主要有：主动获得方式，即在群体诉讼中，一个或数个人，为了群体成员的共同利益，主动以自己的名义代表全体成员提起诉讼；受托方式获得，群体的诸多成员将实体或诉讼权利信托给该一个环境保护团体或组织，由该组织或团体提起符合其章程、设立目的的诉讼；选定方式获得，即具有共同利益的多数人以及不属于法律上民事主体的非法人团体，必须由多数人全体作为一方当事人起诉或应诉时，通过选定其中一人或数人为全体成员起诉或应诉，其余人脱离诉讼；法院登记与法院、当事人协商获得，即代表人由其他当事人明确授权或由法院和多数人协商而产生；最后，还有特定身份人代表，如英国建立了由公共卫生监督员代表公共利益进行群体诉讼的制度。当然，除了代表制度，还不能当然地获得群体环境公益诉讼的原告资格，不同国家的不同代表制度还必须同时符合其他条件，诸如诉讼代表人必须是所代表的群体中的一员；当事人必须在法院登记公告，方能获得起诉权和原告资格；代表人提起诉讼必须基于善意并为公共利益而起诉，基于个人私利或任何别有用心的动机，法院不予受理。

4.依据环境权理论，在宪法、法律上明确赋予公民、组织或国家以环境权

环境权理论是环境公益诉讼制度的主要理论源泉之一，“在法律上确立公民的‘环境权’，当环境遭到破坏，导致公民环境权受损时，公民自然可以提起诉讼保护自己的合法权益。”[3]

环境权理论为环境公益诉讼的原告资格扩张提供理论依据，而环境公益诉讼又为环境权的救济尤其是公权性（社会性）环境权的救济提供制度保障。“程序是实体之母”，环境权作为一种实体权利，与其他法律部门中的实体权利一样，都需要程序性的权利来维护。就实体意义上来讲，环境权作为现代社会的一种新型权利，具有公权和私权的双重性格，[4]其中的通风权、采光权等，加害人和受害人容易确定，私权性最强，传统的诉讼法完全可以解决。相反，清洁空气权，加害人和受害人难以确定，“公权性”最强，在诉讼法上，遇到“直接利害关系”理论的障碍，传统诉讼法理论解决不了公权性的环境权救济问题，此时，公益诉讼理论则为之找到了链接点。作为公权性、社会性的环境权，其缘于人类对于社会性的“公共需求”，当这些公共利益或公共需求受到损害时，由于单个的公民与公共利益不是“一对一”的法律上的“直接利害关系”，依据传统诉讼法，一般公民不具有对“公共利益”起诉的资格。因此，当这种社会性的环境权受到侵害时，必须设立一套新的诉讼制度来适应它。社会性环境权受害的特点是利害关系具有公共性、集合性、扩散性，损害波及的范围具有广域化和规模化特点，其后果涉及到与公共利益有关的所有人，依据环境权理论，当实体性环境权受到侵害时，必须由程序性的权利予以保障，由于环境权的社会性，不能用传统的私益诉讼制度来适用，只能另辟蹊径——环境公益诉讼制度来保障。当公益性的环境利益受到侵害时，同时也侵害了公民的环境权，任何公民、组织甚至国家机关都可以依据实体性的环境权益受侵害为由提起诉讼，这个诉讼就是环境公益诉讼。这样，依据环境权理论，公民、组织或国家机关就获得了公益诉讼的原告资格。当然环境权既包括私益性或自由权性质的环境权，也包括精神性的、非物质性的环境权，公民也可以精神性非物质性的环境权受损提起私益诉讼，从而达到保护公益的目的，这不属于本文的讨论范围。

笔者认为赋予后代人环境权是扩展环境公益诉讼的原告资格重要路径之一。后代人的环境权是一个群体的权利，由于后代人的个体永远不会出现在现世代，所以后代人的环境权永远是个公益性的权利，同时后代人的群体利益和当代人的群体利益有很大的重叠性，对后代人的群体利益保护很大程度上就是对包括当代人群体在内的人类利益的保护，当后代人环境权受到侵害时赋予后代人程序性的环境诉权意味着后代人获得环境公益诉讼的原告资格。当然，这种原告的诉权的实现必须有相应的信托制度或代理制度配合才能实现。这种原告资格的获得在现实的司法实践中已有实证：在1993年，菲律宾的42名儿童由其监护人的代表安东尼奥，代表他们这一代人及其下一代人向法院提起诉讼，指控菲律宾政府环境保护管理部门所签的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，要求政府停止大规模的出租森林尤其是原始森林采伐权的活动。由于法院在裁决承认后代人属于该案利害关系人的基础上授予了孩子们诉讼权，政府被迫下达行政命令取消了 65个出租森林的合同项目。

另外，赋予动物、自然物环境权也是拓展环境公益诉讼原告资格的重要进路，2005年松花江污染事件发生后，北京大学六名师生以松花江、太阳岛、鲟鳇鱼等自然物为原告，以自己为诉讼代理人向黑龙江高级人民法院提起诉讼，案件虽然未被受理，但其对学界、公众乃至司法界产生了剧烈的观念冲击，此案涉及到一种全新的观念：赋予自然物以权利。此观念缘于种际公平论和自然权利论，该论认为人类作为自然的一员与其他物种在享受自然环境和生态利益方面权利公平，承认所有生命主体都有不受危害的权利，享受健康环境的权利，人类对生命主体负有直接义务。自然权利论者认为自然有其不依赖于人的独立价值，而要使该价值得到承认和保护，只有在法律上承认和确立自然的权利。这种自然权利论反映到诉讼法上，就是自然可以利用诉讼的形式保护自己的权利，也就是在诉讼法上赋予自然以原告资格，正如美国学者克里斯托弗·斯通在1972年提出了自然物或无生命体的法律权利，他认为:“像河流、森林、海滩和原生地等自然的物体应该有保护他们自己利益的诉讼资格，就像公司和自治地区等无生命物体也被法律赋予诉讼资格一样。”[5]而赋予自然以权利和原告资格，对当前的环境保护和环境法的发展意义重大，正如美国联邦最高法院布莱克门大法官所言,“因为生态被破坏，国家和世界的环境正在恶化。当现存的方法和传统的观念被证明不能完全有效地解决新问题而让我们束手无策时，我们的法律为什么还必须如此僵化，我们的程序观念为什么还如此地顽固呢？既然环境问题与每一个人都息息相关，那么，一个众所周知的为他所主张的环境价值代言的人就应当具有诉讼资格。”[5]266-267可见，赋予自然原告资格是环境保护的客观需要。在现行法律体制下，赋予自然物以原告资格，在诉讼上有个明显的优势，它可以不必触动诉讼法的古老定势：“原告必须与争议标的有法律上的利害关系。”因为自然物本身就是环境的重要组成部分，在环境受到污染或破坏时，其本身就是受害者，从而与案件有“法律上的直接利害关系”。其不足之处在于必须有代物诉讼制度与之相配套，即必须设立人类代理人制度由人类诉讼代理人为自然物的利益进行起诉。自然物原告资格获得在很多国家的司法实践中都有具体案例，尤其是在美国，司法承认自然原告资格，只有在被告不反对其原告资格并有人类作共同原告而且有明确的法律依据时。在 1972年著名的 Sierra Club v.Morton案中，道格拉斯大法官提出了“自然物诉讼”的观点：如果我们重新塑造一个联邦规则，允许以自然物的名义，在联邦法院对那些引起公愤的损害提起诉讼，那么，环境问题上有关“诉讼资格”的关键性问题将简单化。当代公众对保护自然的关注应当趋向于授予自然物以诉讼资格，让它们可以为自己的保存而提起诉讼。[6]

5.依据国家作用论和公共信托理论，通过立法赋予国家行政机关、检察机关以环境公益诉讼原告资格

国家作用理论在不同历史时期具有不同的观点：具体有国家无为论、国家积极作为论以及国家辅助作用论，后两者均认为，当私权的滥用损害公共利益危害公法秩序时，由公共秩序的代言人——检察机关和行政机关代表国家进行追诉。公共信托理论认为：水、空气等与人类生活密不可分的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产。国民可以将他们的共有财产委托政府管理。此时，国民与政府之间的关系是委托人与受托人的关系。政府应当为全体国民管理好这些财产，未经委托人许可，不得自行处理这些财产。[7]诉讼信托理论是以公共信托理论为基础提出的，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己保护环境的诉权也信托给国家。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代表国家提起诉讼。

在大陆法系国家，检察长和政府机关往往被赋予提起民事、行政公益诉讼的诉权。检察长是社会公众的代表，可以依职权提起公益诉讼，或者根据公民的请求允许该公民向法院提起诉讼。如果检察长不同意该公民向法院提起公益诉讼，法院不仅不能受理该公民的起诉，也无权调查检察长为什么拒绝公民向法院起诉的要求，同时法院无权撤销检察长的拒绝决定。英国为了更好地维护某一部分人的合法权益，赋予某些机构以诉权，如英国的“平等机会委员会”、“种族平等委员会”等；除了赋予某些机构以诉权外，英国还赋予某些特殊公职人员如公平交易局局长、专利局局长和公共卫生监察员等以特别诉权。这种诉权并非为了维护自己的利益，而是为了维护社会公众的利益。在美国，联邦交易委员会（Federal Trade Commission）也被授予提起不作为请求或损害赔偿请求的诉权。[8]由于赋予上述机构和公职人员特别的诉权，使这些领域里的群体性纠纷可得到有效的解决。

二、扩张进路评述及我国的选择

上述扩张进路可以综述为两方面：其一，挣破原有的传统诉讼制度，建立一种新的诉讼制度，有学者称其为“第四种诉讼制度”，[9]这种背景下的原告资格认定完全可以摆脱传统的“利害关系说”的桎梏，赋予更为广泛的主体以原告资格，例如吕忠梅教授认为“环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的第三者诉讼”，[1]13从而严格地将公益诉讼和私益诉讼分开。这种途径是颠覆性的重构，不仅是诉讼制度的重建，而且是诉讼理论的重大突破，但是，一旦这种理论成熟并使制度建立，那么不仅环境公益诉讼而且其他公益诉讼问题都能一揽子解决，有“一劳永逸”的成效，但问题是这种重构需要的理论储备和实践经验目前还不充分。其二，是在原有的诉讼制度框架内改良，其也可有两种途径，一是利用扩大解释的方式，扩大利害关系的范围使以前没有原告资格的主体获得原告资格；二是通过立法的方式，赋予主体原告资格，例如赋予公民环境权和环境诉权，直接赋予检察机关、政府职能部门、社会组织等以公益诉讼原告资格。这种在原有诉讼体制框架内的改良式拓展进路法律成本比较小，但是也存在诸多问题，环境权理论尚不成熟，在法学界还存在许多争议；在传统诉讼制度内作补丁式的修改能否实现整个制度的质变，“无论修改现有的制度或扩张当事人理论，传统诉讼都不可能对其程序价值与架构进行质的否定与背离，此决定了传统诉讼法对解决环境公益纠纷很难有建树。”[10]笔者认为公益诉讼和私益诉讼的本质区别在于公益诉讼如何解决与公益有关的利害关系人之间的关系问题，包括法院在诉讼中的地位问题，例如众多环境受害者的原告选定问题，公益诉讼判决的既判力问题，环境受害者诉讼“搭便车”问题，原告诉讼成本与诉讼利益获取不成比例问题，原告在诉讼中的处分权问题等，这些问题解决了，私益诉讼制度对公益诉讼也就有了很大的融合空间，至少在当前能解决很多公益诉讼问题。可见，目前我国不宜将公益诉讼和私益诉讼严格地分开，这样我国原告资格扩张进路可分为两种情况：公益纠纷搭载私益诉讼解决；单纯的公益诉讼。前者表现在扩大利害关系范围和整合群体诉讼；后者表现为赋予环保社会组织、检察机关和政府职能机关等以公益诉讼的原告资格。

我国的选择：环境公益诉讼对我国的环境保护事业意义不可小觑，司法界也已经注意到其重要性，并在司法实践中也有很多创举，例如我国的贵阳、昆明、无锡、广州等地方法院都有公益诉讼的案例，在这些法院里，各地就公益诉讼的原告资格都在作有益的探索，各有特色：昆明不主张政府职能部门作为原告，贵阳则允许政府职能部门做原告；环保组织作原告的地域范围有的主张没有限制，而有的主张只能局限于本省的环保组织；针对公民个人原告资格，有的主张暂时不允许，有的主张公民可以提起公益诉讼；无锡还提出居民社区可以作为公益诉讼原告。目前司法实务界一致认为检察院可以作为公益诉讼原告，虽然学界还对之存在争议。对政府环保职能部门的原告资格，实务界和学界都存在争议，争议的焦点还是与传统的法学理论的冲突。笔者认为理论来源并服务于现实，当理论在实践中遇到障碍时，必须根据实际需要进行实时的修补，这个修补的进程也就是理论发展和完善的进程。在公益诉讼建构过程中，原告资格的扩张理论与实践也在很大程度上彰显了这种精神。笔者认为我国的原告资格扩张之路应走循序渐进、立足现实的路线：充分利用传统诉讼的既有制度在私益诉讼的框架内解决公益问题，如群体诉讼；通过扩大法律解释使更多的人获得诉讼资格，例如赋予人们对美学利益的损害主张权利；通过新的立法赋予主体以原告资格，如通过立法赋予检察机关、行政职能部门提起环境公益诉讼的权利等。针对政府职能能否提起环境公益诉讼的问题，反对者认为国家赋予政府机关以行政管理权，他们应该充分利用该权力，高效率地解决环境问题，而不能求助于司法，这有渎职撂挑子的嫌疑。笔者认为这要根据目前我国的实际出发，从我国现行政治经济体制的大环境出发去认识该问题。目前我国的体制现状是：国家处于发展阶段，各地集中精力搞发展，这当然地形成了环境问题的地方保护主义怪圈，纵使给予环保部门再大的行政管理权，这些权利也会蜷缩在乌纱帽的帽檐下而无所作为；处于当前的环境管理体制，环保部门与其他部门环保职责错综复杂，彼此交错，环境保护职能部门之间常常为一个环境问题互相扯皮，这时的环境管理权再大也不能解决环境问题。可见，立足于当前中国实际赋予环境管理职能部门公益诉讼原告资格符合我国国情。

[1] 吕忠梅.环境公益诉讼辨析[M].北京:法律出版社,2009(3):13.

[2] Micheael D.Axline, Environmental Citizen Suits, Michie, Butterworth Leagal Publishers,1995:1-8.

[3] 严厚福.环境公益诉讼原告资格之确立——扩大合法权益的范围还是确立自然物的原告资格[J].北大法律评论,2007:263.

[4] 王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京:中国法制出版社,2001:30.

[5] 蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉:武汉大学出版社,2000:267.

[6] Sierra Club v.Morton, Secretary of the Interior, et al.405 U.S.727(1972), No.70-34.

[7] 汪劲.环境法律的理念与价值追求[M].北京:法律出版社,2000:237.

[8] 肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究[J].中国法学,2007(5):142.

[9] 傅剑清.环境公益诉讼若干问题之探讨[M].武汉:武汉大学出版社,2006:45.

[10] 郭云霞.环境民事公益诉讼的法律障碍及路径选择[J].南华大学学报,2004(2):55.

（责任编辑：王魏红）

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